论我国政府信息公开的原则
刘光明
一、“公开为原则，不公开为例外”的原则
国外政府信息公开立法时，一般都没有规定主动公开政府信息的范围，而是确立一个“公开为原则，不公开为例外”基本原则。也就是说，政府机关拥有的与其行政权力运行相关的信息，原则上都是应当公开的，除非法律有例外规定。我国虽然没有明确地规定这一原则，但实际上《政府信息公开条例》中暗含着这一原则。《政府信息公开条例》一方面规定主动公开的基本要求、基本内容、重点内容以及依申请公开。另一方面也规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不能公开外，其他政府信息都可以公开。这两个方面已经体现“公开为原则不公开为例外”的原则。我国之所以这样规定主要是考虑增加政府信息公开的主动性、时效性针对性防止行政机关把一些重要的信息不予公开或者公开随意性。所列举的主动公开的范围，大都是群众关心的问题，明确主动公开的内容也有利于有降低公开成本。[1]政府信息公开条例第二章专门对公开范围做出了规定，第九条概括地规定需要公开的政府信息应符合的基本要求；第十条、十一条、十二条是关于行政机关应当主动公开的条款。第十三条是关于行政机关依申请公开的条款。在政府信息主动公开的条款中，第十条列举了县以上各级政府及其部门重点公开政府信息；第十一条进一步列举了市、县人民政府及其部门应当重点公开的政府信息；第十二条列举乡（镇）人民政府应当重点公开的内容。根据条例第二章所列举政府信息的具体内容及要求，我们大体可以将政府信息概括为四类信息：一是有关行政机关职权法定的相关信息，如行政机关的法定职权范围、法定运行程序等；二是行政机关在行使其职权的过程中制作的信息，如行政机关制定的规范性文件（主要是行政机关执法解释性规范）、执法文书等；三是行政机关组成人员的相关信息，如行政机关公务人员的职务、性别年龄、学历、工作经历等信息；四是私人（包括法人、其他组织）的信息，如行政机关在具体行政行为中所掌握的行政相对人或者相关人信息。公开的政府信息一般不能涉及公民的个人隐私，法人或其他组织的商业秘密，除非权利主体同意或者行政机关认为如果不公开可能对公共利益造成重大影响的。涉及国家秘密的政府信息也不得公开。同时我国政府信息公开条例的第七条、第八条还规定，行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会安全，按照国家规定需要批准的政府信息，未经批准也不得发布。
二、“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则
在政府信息公开的实践中，常常遇到不同的行政机关同时掌握同一项政府信息，如果不明确该项具体政府信息的公开主体，则可能会产生责任不清，相互推诿，甚至拒绝履行政府信息公开义务的情况。如果笼统规定行政机关均有义务公开所掌握的政府信息，则又会导致多家行政机关重复公开同一项政府信息的局面，增加了行政机关公开政府信息的负担，造成了不必要行政资源浪费，有必要对行政机关公开政府信息的权限加以明确。因此，条例第十七条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”该款规定可以概括“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。但是在特殊情况下，一些关系国计民生、影响重大的政府信息，在公布前还要经过上级部门核实后统一对外发布，这种情况主要是突发公共安全时间信息、国家重要基础数据的发布。行政机关在发布这类信息时，应当按照有关法律法规的特殊规定执行。因此，条例第十七条第二款规定“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”
三、“公正、公平、便民”的原则
党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。为了贯彻依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要对依法行政提出六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。[2]政府信息公开作为一种行政行为，也应当符合这些依法行政的基本要求。笔者认为这些要求也就是在依法行政这个总原则下的行政权力运行的具体原则，也是政府信息公开过程中应当遵循的原则。但是政府信息公开行为又具有自身特点，我国政府信息公开条例第五条规定行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。该条是关于我国政府信息公开的基本原则的规定。[3]该原则的基本含义就是要求行政主体在其所掌握的政府信息时不偏私、不歧视，按照法定的正义标准，排除一切不合法、不合理因素的干扰，禁止以双重、多重标准来区别对待具有相同情况的相对人。同时，在遵守法律规定时限，积极履行职责的前提下，采取尽可能便利的方式，为公众、公民法人和其他社会组织提供优质高效的服务。如条例中规定除非因公共利益确有需要或者当事人同意，否则不得公开损害商业秘密和个人隐私的政府信息；任何公民、法人和其他社会组织可以根据自身生产生活科研中的特殊需要，向行政机关申请获取相关的政府信息；公民、法人和其他社会组织有证据证明与自身相关的政府信息不准确的有权要求相关的行政机关改正；公民法人及其他社会组织认为行政机关不依法公开政府信息时可以向有关机关投诉、复议或提起行政诉讼；条例还规定在公民经济困难时可以减免相关费用以及为获取政府信息有困难的公民提供必要帮助，…等等。这些规定不但体现依法行政六项基本要求（或者称之为原则）而且还突出地体现“公正、公平、便民”的原则。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。
２００４年度县市区和市直责任单位消防工作责任目标考评细则及奖惩办法
河南省南阳市人民政府办公室
南阳市人民政府办公室关于印发《２００４年度县市区和市直责任单位消防工作责任目标考评细则及奖惩办法》的通知
宛政办〔2004〕35号
各县市区人民政府，市直各责任单位：
为强化目标管理，对消防工作实行量化考核，进一步推动全市消防工作，现将《２００４年度县市区和市直责任单位消防工作责任目标考评细则及奖惩办法》印发给你们，望认真贯彻执行。
南阳市人民政府办公室
二○○四年四月十七日
２００４年度县市区和市直责任单位消防工作责任目标考评细则及奖惩办法
一、县市区消防工作目标（１００分）
（一）消防安全责任制和责任追究制落实（２０分）
１．认真贯彻《河南省消防安全责任制实施办法》，将消防工作纳入政府综合工作目标的记４分，未纳入的扣４分。
２．制定消防责任目标奖惩措施，每半年县（市区）政府对各乡（镇）、县（市区）直部门消防责任目标落实情况进行督察，年终进行考评，并落实奖惩措施记４分。未对各乡（镇）、县（市区）直部门消防责任目标落实情况进行督查考评的各扣３分；未制定奖惩措施的或奖惩措施不落实的扣１分。
３．县（市、区）政府与各乡镇政府、县（市、区）直部门，各乡镇政府、县（市、区）直部门与所属单位签订消防安全责任书且责任书内容有针对性的记３分；未签订责任书的各扣１分，责任书内容无针对性的各扣０．５分。
４．消防安全工作纳入社会治安综合治理之中的记２分，未纳入的扣２分。
５．消防责任追究制度健全，对重大、特大火灾事故责任的追究落实记２分，不健全不落实的扣２分。
６．社会单位落实《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》记（５分）。
（１）消防档案健全规范的记２分，否则各扣１分。
（２）消防安全管理到位，认真开展防火检查、每日防火巡查，积极整改火灾隐患，落实的记２分，未及时落实的扣２分。
（３）经常进行消防宣传教育培训，制定灭火应急疏散预案，定期组织进行演练，落实的记１分，未按要求落实的扣１分。
（二）加强农村防火工作（１０分）
１．制定具体详细的农村消防建设实施方案记２分，未制定方案的扣２分，方案不具体的扣１分。
２．抓好农村消防建设试点工作的记３分；未进行试点的扣３分，试点工作效果不明显的扣１—２分，试点工作被省或者市推广的分别奖４分、２分。
３．建立农村消防工作领导组织，健全各种防火规章制度，成立各种形式的义务消防组织，落实消防安全责任制的记２分；未按要求落实的扣２分。
４．农村配有必要的消防设施，管理维护责任落实记１．５分，未落实的扣１．５分。
５．农村设立必要的消防宣传标语、标牌，组织开展形式多样的消防宣传教育活动记１．５分，未落实的扣１．５分。
（三）城市公共消防基础设施建设和经费投入（３０分）
１．责任书中明确的县（市）政府完成消防专业规划编制的记４分，未完成的扣４分；责任书中明确的建制镇完成消防规划编制的记３分，未完成扣３分。
２．按责任目标要求完成消火栓建设数量的记５分，超（欠）目标按一个加（扣）０．５分。
３．所属消防大队消防员防护装备达到责任目标规定标准的记３分；未达标的扣３分。（不含南召、卧龙、宛城、高新技术开发区）
４．消防业务经费及时拨付，并随财政收入增长比例逐年递增的记５分；未按预算拨付的扣３分，未随财政收入增加逐年递增的扣２分。（不含南召、卧龙、宛城、高新技术开发区）
５．城市维护费列支的消防专项经费不低于总额的６％的记５分；未列支的扣５分，每高（低）于６％一个百分点加（减）１分。（不含卧龙、宛城、高新技术开发区）
６．将消防队站车辆安全、人身医疗保险纳入财政预算并落实的记５分，否则扣５分。（不含南召、卧龙、宛城）
７．南召县完成建队任务并投入执勤记１３分，否则扣１３分。
８．卧龙、宛城、高新技术开发区加强城市社区消防建设，保证至少两个建成社区能正常开展消防工作的记１８分。每少建一个社区的一个扣５分，不能正常开展工作的扣４分。
（四）开展经常性、社会性消防宣传教育（１０分）
１．加强对消防宣传工作的组织领导，组织协调宣传、广电、教育劳动部门和新闻单位大力开展社会消防宣传教育记２分，未积极开展消防宣传教育的扣１—２分。
２．在当地主要新闻媒体开设消防宣传专栏的记２分，否则扣２分。
３．１１９消防日宣传活动组织严密，效果明显的记２分，活动组织开展不力的扣１—２分。
４．举办７９号令培训班，完成好的记２分，否则扣２分。
５．消防队站开放设施齐全，定期向社会开放的记２分，未按责任目标要求达到队站开放标准的扣２分，队站开放工作被省、市评为先进的分别奖２分和１分。
（五）重大火灾隐患督促整改（１０分）
１．实行火灾隐患整改责任制，明确隐患整改责任人、整改督办人、整改期限、整改措施的记４分，否则扣４分。
２．全市通报的重大火灾隐患全部整改的记６分，未及时整改的按比例扣分。
（六）消防监督执法到位（１０分）
１．执法严格，程序规范，无行政诉讼案件记４分。否则扣１—４分。
２．适时组织开展消防安全专项治理，效果明显记４分。否则扣１—４分。
３．完善便民利民措施，公开办事制度，公开办事程序，公开处罚标准，无乱收费、乱罚款、乱摊派现象的记２分。否则扣２分。
（七）火灾事故情况（１０分）不发生重特大恶性火灾事故，保持消防形势相对稳定的记１０分，发生特大火灾事故的，一票否决，发生死亡３人（含本数）以上重大火灾事故的，每起扣５分，发生其他重大火灾事故的，每起扣３分，火灾事故中死、伤人数增长率高于全市平均值的扣２分。
二、市直责任单位消防工作（１００分）
（一）实行消防工作目标责任制（１５分）层层签订目标责任书；制定奖惩措施；建立督察考核机制，落实考核奖惩的记１５分。每少一项扣５分。
（二）建立健全消防工作组织机构（１０分）消防工作组织健全；制度完善；职能部门明确，确定消防安全管理人员的记１０分。每少落实一项扣３分。
（三）制定本系统年度消防工作计划和措施（１０分）将消防工作纳入系统检查、考核、评比内容；与其它工作实行“五同”的记１０分。每少落实一项扣５分。
（四）督促本系统所属单位认真落实公安部６１号令（２０分）制定完善消防安全制度，实行防火安全责任制，明确逐级消防安全责任人；落实消防安全检查和每日防火巡查；及时消除火灾隐患；建立完善防火档案；按要求配置符合国家规定的消防设施和器材的记２０分，每少一项扣４分。
（五）开展经常性消防安全宣传教育和培训（１５分）
１．开展经常性的消防安全宣传教育记４分，末落实的扣４分。
２．每年对员工培训不少于两次记３分，未落实的扣３分。
３．实行特殊工种、重点工种持证上岗制度的记４分，未落实的扣４分。
４．“１１９”消防宣传活动组织得力，效果明显记４分，否则扣１—３分，被评为全市先进的奖２分。
（六）实行火灾隐患整改责任制，督促所属单位及时整改重大火灾隐患（１５分）
１．实行火灾隐患整改责任制，明确隐患整改责任人、整改督办人、整改期限、整改措施的记５分，否则扣l—５分。
２．年内所属单位的重大火灾隐患全部整改的记１０分，未及时整改的按比例扣分。
（七）系统内不发生重大恶性火灾事故，对发生的火灾事故，层层追究责任，严肃处理（１５分）
１．系统内发生特大火灾事故的，一票否决。
２．系统内发生死亡３人以上重大火灾事故的，扣１０分，发生其它重大火灾事故的，扣５分。
３．系统内发生的火灾事故，每死亡１人扣２分。
４．对系统内发生的火灾事故，未进行处理的，每起扣３分。
三、奖惩
考核分数在９０分以上为完成目标任务，９０分以下（不含９０分）为未完成目标任务。考核成绩在纳入市综合目标落实奖惩（此考核分数按３０％折算后记入综合目标分数）的同时，市政府将专门对完成目标任务成绩突出的单位进行表彰和奖励；对未完成目标任务的单位进行通报批评，并予以黄牌警告。
