衢州市人民政府关于印发衢州市本级政府投资项目管理试行办法的通知
浙江省衢州市人民政府
衢政发〔2007〕36号
衢州市人民政府关于印发衢州市本级政府投资项目管理试行办法的通知
市政府各部门、直属各单位：
《衢州市本级政府投资项目管理试行办法》已经市政府第46次常务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○七年六月十八日
衢州市本级政府投资项目管理试行办法
第一章 总 则
第一条 为规范政府投资项目管理，健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令第185号），结合衢州市实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称的政府投资项目，是指市本级利用下列资金所进行的固定资产投资项目：
（一）财政预算安排的建设资金；
（二）纳入财政预算管理的专项建设资金；
（三）政府融资以及利用国债的资金；
（四）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；
（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；
（六）土地使用权出让金；
（七）法律、法规规定的其他政府性资金。
第三条 政府投资分为直接投资、资本金注入和投资补助、转贷、贷款贴息等方式，本实施办法只适用于直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，采用投资补助、转贷、贷款贴息的政府投资项目，另行制定管理办法。
第四条 市发展和改革委员会为政府投资项目的综合管理部门（以下简称投资综合管理部门），负责政府投资项目规划和计划的编制、审批管理、组织实施、协调监督等综合管理工作。
市财政局负责政府投资项目预算的编制和资金财务活动的监督管理。
市审计局负责政府投资预算的执行情况、竣工决算的审计监督。
市经委、国土局、环保局、建设局、规划局、农业局、水利局、交通局、卫生局、教育局、国资委、监察局、综合执法局等有关政府部门，按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。
行政机关在政府投资项目管理活动中，应当保障其他出资人的合法权益。
第五条 政府投资项目主要包括：
（一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目；
（二）教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；
（三）科技进步、高新技术、现代服务业等国家、省和市重点扶持的产业发展项目；
（四）政府公共服务设施项目。
第六条 政府投资应当符合国民经济和社会发展规划与计划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置和结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协调、可持续发展。
第七条 政府投资项目应当按照基本建设程序和国家、省投资管理的规定，做好前期工作；项目前期工作成熟后纳入年度政府投资项目计划。
第八条 政府投资项目的用地需求、项目选址和设计，应当符合土地利用总体规划和城市总体规划，体现土地资源的合理配置、集约利用，符合生态环境保护和改善的要求。
第九条 政府投资项目计划应当纳入国民经济和社会发展计划，执行情况接受市人民代表大会及其常务委员会的监督。
第十条 任何单位和个人都有权举报政府投资项目审批和建设中的违规、违法行为。对举报有功人员，应当给予奖励。
第二章 投资项目管理
第十一条 政府投资项目实行项目储备制度。
根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由政府有关部门和项目业主开展政府投资项目前期工作，并经投资综合管理部门组织咨询论证后列入政府投资项目储备库。
申请列入政府投资项目储备库的项目，成熟一个，申报一个。根据项目前期工作进展情况，政府有关部门和项目业主应及时向投资综合管理部门申报，由投资综合管理部门负责政府投资项目储备库的动态管理。
列入政府投资计划的项目，应当按项目前期工作完成情况、建设的轻重缓急，从政府投资项目储备库中选取。
第十二条 采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，办理项目受理函，审批可行性研究报告、初步设计和项目概算。其中总投资在500万元人民币以下的，可以在办理项目受理函后，直接编报和审批初步设计。
按审批权限，由上级投资主管部门审批的项目，按其规定办理。
第十三条 政府投资项目业主应当委托符合资质的工程咨询机构编制可行性研究报告，按规定程序申报。
第十四条 投资综合管理部门在批复可行性研究报告前应组织进行咨询评估，并征询财政、行业主管部门的意见。
对经济、社会和环境影响重大的，社会公众普遍关注的公益性建设项目，应当采取听证会、征询会等方式广泛征求社会各界和公众的意见。
第十五条 项目可行性研究报告批准前，项目业主凭项目受理函到有关部门办理规划选址、用地预审、环境影响评价、水保方案等审批意见。
第十六条 项目业主应当委托符合资质的设计单位依照批准的可行性研究报告编制初步设计和项目概算。
设计单位应当严格按照有关规范，遵循估算控制概算的原则，进行限额设计。
第十七条 初步设计和项目概算，投资综合管理部门可委托符合资质的工程咨询机构进行评估，并征询财政、行业主管部门意见后批准。
第十八条 项目概算有下列情形之一的，项目可行性研究报告应当重新报请原审批机关批准：
（一）超过投资估算10%以上的；
（二）超过金额在300万元人民币以上的；
（三）其他超过投资估算应当予以报告的。
第十九条 项目业主应当依照批准的初步设计和项目概算，遵循概算控制预算的原则进行施工图设计，合理确定工程造价。
第二十条 政府投资项目的勘察、设计、施工和监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，应在市招投标中心依法进行招标。招投标综合管理部门依法加强监管，投资综合管理部门、财政部门、行业主管部门、监察部门应参与监督管理。
工程设计依法应当招标而未招标的，不得批准初步设计。
第二十一条 政府与其他出资人共同投资的项目，各方资金应当同步到位。
第二十二条 政府投资项目实行财政直接拨付资金制度，具体按《衢州市本级基本建设项目财政性资金直接支付管理试行办法》（衢政办发〔2003〕37号）执行。
第三章 投资计划管理
第二十三条 政府投资项目计划应当遵循量入为出、综合平衡的原则。
市级有关部门和有关项目业主对申请列入下年度政府投资项目计划的项目，必须在当年7月底前向投资综合管理部门申请。
投资综合管理部门负责汇总市级有关部门和有关项目业主的申请，并征询行业主管部门意见。
投资综合管理部门将汇总的政府投资项目，按照项目性质、功能、投资总额分类，并组织评估、论证后，会同财政部门衔接部门预算，编制年度政府投资项目建议计划。报市政府常务会议批准。
第二十四条 年度政府投资项目计划应当包括下列内容：
（一）年度政府投资总额；
（二）具体项目名称、建设内容和规模、项目总投资、建设周期、年度投资额以及资金来源；
（三）政府投资项目的前期工作费用（包括项目储备、听证、征询等有关费用）；
（四）待安排的预备项目；
（五）其他应当说明的情况。
第二十五条 政府投资项目必须落实资金或明确资金来源。未落实或未明确的，不得列入年度政府投资项目计划。
当年度政府投资总额在执行中有追加时，应当优先安排待安排的预备项目。
第二十六条 年度政府投资项目计划经批准后，投资综合管理部门应当及时向各项目业主下达投资计划，并通知市级相关部门。
政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得变更。
第二十七条 政府投资项目计划执行过程中，确需调整年度政府投资总额或者增减政府投资项目的，投资综合管理部门应当会同财政、行业主管部门制定调整方案报市人民政府批准。
第二十八条 因项目建设的实际需要，对已批准的年度投资进行调整的，由项目业主提出，经投资综合管理部门征求财政部门、行业主管部门意见后审批，但累计安排资金不得超过计划明确的该项目政府出资额。
第二十九条 政府投资项目的计划执行情况实行季度报告制。各项目业主单位在每季度第一个月10日前，将上季度计划执行情况，向投资综合管理部门和财政部门报送计划执行情况报表。
投资综合管理部门会同财政等部门将政府投资项目计划年中、年末执行情况报市政府。
第三十条 投资综合管理部门应当建立投资信息发布制度，会同有关部门发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况、发展趋势和产业指导目录等信息，发挥政府投资对全社会投资的引导作用。
第四章 建设管理
第三十一条 政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和运营。
第三十二条 对非经营性政府投资项目推行代理建设制度（简称代建制）。
凡建安工程投资在200万元人民币以上，且财政性资金投入在200万元人民币以上，业主单位没有自行管理能力的非经营性政府投资项目，原则上都要实行代建制。
第三十三条 政府投资项目实行履约担保制度。合同签订后，勘察设计、施工、监理单位应当依照合同约定向项目业主提供由金融机构出具的一定金额的履约担保函。
第三十四条 政府投资项目应当严格按照批准的设计文件进行施工建设。确需变更设计的，应当经原设计单位同意。
有下列情形之一的，项目概算应当报原批准机关重新审批：
（一）超过项目概算10%以上的；
（二）超过金额在300万元人民币以上的；
（三）其他超过投资概算应当予以报告的。
第三十五条 政府投资项目建设完工后，项目业主应当编制工程结算和竣工决算，报财政部门审核。审计部门对政府投资项目预算的执行情况和决算进行审计监督。未经审核、审计的建设项目，不得办理竣工验收手续。
第三十六条 政府投资项目涉及水土保持、环境保护、消防、人民防空、安全生产、建设档案等专项验收的，如果存在违法违规问题，在相关部门依法处理完毕后，再由有关行业主管部门依法组织验收。
各项专项验收、工程质量的核定、竣工决算完成后，应当由投资综合管理部门或由其委托行业主管部门组织竣工验收。
第三十七条 对政府投资的重大建设项目，政府项目稽察机构应当参照国家、省重大建设项目稽察办法，对其实行稽察，并向市人民政府报告。
第三十八条 大中型政府投资项目交付试用期满后，投资综合管理部门应当会同财政部门有选择地进行项目后评价，后评价包括前期工作、实施情况、工程质量、投资效益、环境效益、社会效益等内容，后评价结论应当报告市人民政府。
第三十九条 项目业主应当于竣工验收通过后向国有资产主管部门办理产权登记手续。
第五章 监督管理
第四十条 项目业主有下列行为之一的，投资综合管理等有关行政主管部门按照各自职责，可以责令项目业主限期纠正，并可依法禁止其3年内负责政府投资项目的管理工作；投资综合管理等有关主管部门或行政监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人，依照有关规定给予行政或纪律处分：
（一）未经批准擅自提高建设标准、扩大投资规模的；
（二）依法应实行招标的建设工程未实行招标的；
（三）未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；
（四）其他违规行为。
第四十一条 对参与政府投资项目前期工作和建设的各中介服务机构，投资综合管理部门要进行跟踪评价、并将评价结果进行通报。咨询评估机构及其执业人员在对可行性研究报告、初步设计、施工图设计进行咨询评估设计时弄虚作假，或者提供结论意见严重失实的，依照《浙江省社会中介机构管理办法》规定予以处罚。
第四十二条 政府有关部门直接负责的主管人员和其他直接责任人有下列行为之一的，有权机关应当责令其限期纠正，并依法追究其行政责任：
（一）违反本办法第十四条、第十五条规定批准项目可行性研究报告的；
（二）违反本办法第十七条规定编制设计文件的；
（三）违反本办法第二十二条有关拨付建设资金规定的；
（四）其他违法行为。
第四十三条 上级领导人强令或者授意有关部门违反本办法现定的管理程序，或者违法干预政府投资项目决策的，根据干部管理权限由行政监察机关依法追究其行政责任。
第四十四条 政府投资项目发生重大质量及安全生产事故的，对有关责任人员依法追究其行政直至法律责任。
第四十五条 违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第四十六条 本办法具体应用中的问题由衢州市发展和改革委员会负责解释。
第四十七条 本办法自印发之日起实施。
论共犯口供的证明力
吴丹红*
（来源：《刑事法杂志》2001年第5期）
案例：2000年5月28日晚，社会青年甲、乙、丙、丁（年龄均为18岁）从舞厅回家经过某软件商店的存货仓库。甲提议：“我白天见这仓库里放了很多光盘，我们去搞一些来卖吧。”乙、丙、丁随即附和。于是四人趁着夜深人静，用钢管撬开仓库大门，各自拿了两箱电脑软件。甲离家较近，所以很快搬了软件回到家里。乙、丙、丁走在后面，想想不放心：万一第二天被发现了怎么办？于是三人合计后折回仓库准备毁迹。乙说：“便宜了甲这小子，要是出了事，我们就说是大家一起放的火，让他跟咱们有难同当。”于是放火烧了仓库，火趁风势烧了附近的几间民房，共计损失18万多元。后来东窗事发，对于共同构成盗窃罪，被告人均无异议，但对共同的放火罪，甲不承认，却又拿不出证据来否认乙丙丁的一致指证。本案在合议庭的内部引起了争议（并不知道三被告人订立了攻守同盟），有的同志认为甲认罪态度不好，主张给甲定放火罪，并加重处罚。后来一个偶然的机会甲的邻居证明起火的时候甲已经回到房间，才免于错误定案。
被告人的供述和辩解，通常被称之为“口供”，一直是我国刑事证据理论中较为复杂的问题。而口供中最为棘手的问题，莫过于如何对待共犯口供的证明力。所谓证明力，是指证据所具有的对案件事实的证明作用，也就是证据对证明案件事实的价值。本文所谈的共犯口供的证明力问题，旨在探讨同案审理的共同犯罪的被告人能否互为证人，在只有共犯口供的情况下能否定案的问题，这不仅直接关系到对被告人的定罪和判刑，而且是关系到如何保证司法公正的重大问题，所以若能从理论上对其加以科学剖析与合理阐释，澄清目前理论界与实务界存在的混乱认识，无疑会具有深刻的实践意义。
一、对共犯口供证明力的认识分歧及评析
从八十年代以来，诉讼法学界围绕此问题曾展开过激烈的争论，众说纷纭，至今尘埃未定。大致有如下三种意见：
第一种意见认为，共犯之间的关系是互为证人的关系，其口供只要可以互相印证，就可以据此定罪判刑；第二种意见认为，鉴于口供的特点和共同犯罪中犯罪嫌疑人、被告人相互之间不同程度地存在着利害关系，即使共犯口供一致，可以相互印证，也不能据此定罪判刑；第三种意见认为，共犯口供的性质仍然是口供，共犯不能互为证人。仍要坚持刑事诉讼法规定的只有被告人口供，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚（第四十六条）的原则。但是，如果同时具备下列条件，则可以在非常慎重的前提下定罪：（1）各被告人分别关押，能够排除串供的可能性；（2）各被告人的口供都是在没有任何违法的条件下取得的，能够排除刑讯逼供或引诱、欺骗的因素；（3）各被告人供述的犯罪事实细节上基本一致，在分别指认的前提下可以确认他们到过现场；（4）共犯只有二人时，原则上不能仅凭口供的相互印证定案，共犯为三人以上时，才可慎重行事。[1]
笔者认为，第一种意见首先混淆了我国刑事诉讼中被告人与证人的本质区别。因为被告人是被追诉和可能被定罪的对象，与案件的处理结果存在着直接的利害关系，属于诉讼当事人；而证人与案件的处理结果并无直接的利害关系，只是案件的“局外人”，两者的地位显然不同，由此被告人口供和证人证言的可靠性是显然不同的，一般来说后者的虚假成分更大；其次，即使把共犯口供当作证人证言看待，如果能相互印证但没有其他证据，仅共犯口供的一致而定罪，这也是与我国证据制度的原则和精神相悖的。因为只有共犯口供的情况下，其真实性和可行性仍然是不能确定的。“以口供证实口供，无异于以一个确定的因素去证明另一个不确定的因素，其结论将依旧是不确定的。”[2]如果将同案被告人的口供，互相作为证人证言对待，实际上是人为地制造了一种口供以外的“其他证据”，它曲解了立法精神，而且极容易铸成冤假错案。第二种意见似乎是一种太绝对化的观点，相对来说第三种意见兼顾了原则又附加了例外情况，被大多数学者认为是比较全面的，但笔者认为它并不具有现实性，因为在实践中实际上很难把握其所列举的条件：第一，对被告人有无串供的可能性的判断一般只限于表面判断，即使分别关押也不能排除被告人事前统一口径，如本文所述案例；第二，案件是客观发生的，其证据的表现形式多种多样，事实上几乎不存在仅有共犯口供，而无其他证据的情形。确认共犯可作为定案根据的例外情况为侦查人员怠于收集提供了借口；第三，由于目前实践中很难完全排除刑讯逼供和诱供的因素，确认例外情况无形中诱使办案人员采取更隐蔽的方法违法获取口供，助长偏重口供的势头；第四，即使在很慎重的情况下，根据共犯口供定罪仍存在与案件事实不符的可能性，这一定程度上增加了使无辜者被错误定罪的风险。笔者认为第二种观点虽然绝对，却应当是最合理的选择。详细的理由将在本文的第二部分展开。
二、严格确立不能仅凭共犯口供作为定罪根据规则
如何对待共犯口供，似乎是一个两难的问题。有学者指出，如果允许仅凭共犯口供定罪，由于共犯之间的利害冲突，有可能会存在嫁祸于人、主犯从犯地位颠倒等实体法上的问题，导致事实的误认甚至无中生有；更严重的是有可能导致警察仅仅通过逼取口供来破案，忽视对其他证据的收集和调查，一旦被告人招认就万事大吉，这就必然会导致偏重口供、违法取供。如果不允许仅凭口供定案，会导致案件中可据以定案的证据减少，很多案件无法作出有罪判决，会有放纵罪犯的危险。[3]这实质上体现了刑事诉讼中的利益权衡与价值冲突：是偏重打击犯罪还是保障人权？从一定角度来说，打击犯罪也是为了保障人权，二者的基本落脚点应统一于保障人权——不仅保障被告人的基本人权，也保障无辜的人不受追究。我们不得不承认，任何程序其实都不能完全做到惩罚犯罪并保护无辜者，做到每个案件的实体公正，好的程序设置只能在倾重于惩罚犯罪还是倾重于保护人权之间寻求平衡。按照波斯纳的分析，对无辜者定罪处刑的道德成本大于对有罪的人放纵惩罚的道德成本，所以总的错误成本前者要大于后者。[4]从实践来说，一次对无辜者错判的危害可以抵销十次公正的审判。反思我国历来“宁可错杀，也不放纵”的刑事政策，笔者认为我国当前缺失的是保障无辜者的机制，这与越来越注重人的价值的国际刑诉发展趋势是不相吻合的。主张前述第三种观点的人之所以要增加特殊情况下可以凭共犯口供定罪的若干条件，实质上仍是出于对可能因证据不足而放纵罪犯的深深忧虑之表现。的确，不如此做，有的案件可能会因只有共犯口供而无其他证据导致不能定罪，但是，这种案件永远是极少数，即使存在放纵罪犯的可能，也是以个案的不公正换取程序整体公正的合理代价。
而且，从我国刑事诉讼的立法和实践来说，笔者认为也应严格确立不能仅凭共犯口供定罪的规则，因为：
第一，共犯口供仍属于被告人口供的一种，应符合口供的采证规则。全面地说，被告人的口供包括三个方面：一是承认自己有罪或罪重的供述；二是否认自己有罪或罪重的辩解；三是牵涉他人的供述与辩解。[5]共犯口供就属于被告人口供的内容之一。而且，由于共犯之间紧密的利害关系，其口供的虚假成分更大。
第二，我国证据制度的政策是“重证据不轻信口供”，而且刑事诉讼法地四十六条明确规定：“只有被告人供述，没有其他证据的，不能定案”，此处的“被告人”当然包括共犯被告人，仅凭共犯口供不能定罪当然是题中应有之意。如果规定仅凭共犯口供就能定罪的例外情况，不仅于法无据，而且是对该原则的公然违背和破坏。
第三，规定仅凭共犯口供就能定罪的例外情况，实际上为采证不严、草率定案开了方便之门。只要细致侦察，每个案件都有许多证据。共犯口供虽然是一种单独的证据种类，但对于定罪来说则不具有独立的证据价值，不应成为据以定案的主要证据，否则很容易导致错案。如果随着刑诉法的发展在我国确立了沉默权的话，我们更是不能指望共犯口供仅凭共犯口供就能定罪的。
第四，如果允许在一定条件下仅凭共犯口供就能定罪，那么被告人一旦翻供，该案就无任何佐证，会导致司法机关处于被动。所以国外的证据制度一般都规定共犯口供必须有其他证据补强，这样即使被告人翻供，仍有其他证据证明被告人前后口供的真伪。
三、共犯口供需要补强证据（Corroborative evidence）的规则
共犯口供属于言词证据，言词证据不同于实物证据的特点是，它经过了人脑的加工，带有个人主观性的成分，即使供述者并非有意提供虚假陈述，但其观察、记忆和叙述也可能出现偏差，甚至与事实完全不符；如果供述者有意提供虚假陈述，那采信的危险性就更大；另外，只有言词证据才可能包括案件事实已经发生和何人所为这两个方面的信息，而实物证据一般无法同时包含此两方面的信息，所以只有言词证据才存在能否仅依据该证据定案的问题，也只有言词证据才存在补强的必要。笔者认为，共犯口供还存在如下特点：首先，由于共同犯罪的主观故意和客观行为的共同性，决定了共犯口供的牵连性，所以不具有独立的证明性；其次，共犯口供因其可能避重就轻、嫁祸于人、逃脱处罚，在言词证据中可信度是最低的，我们不能以若干共犯口供的机械相加就增加其证据的充分性；再次，共犯口供往往不象证人证言一样在法庭上接受交叉询问，其证明力一般只是靠司法人员的经验判断，因而更需要其他证据的补强。
英美法系对共犯口供向来认为没有充分的证明力。依英国判例，被告在法庭外所作的，对于被诉为共犯的人，不能作为证据；即使被告人在法庭审理中以证人身份陈述对其他共犯人不利的事实，也必须参考补强证据。[6]日本法鉴于共犯可能把自己的罪责转嫁给他人的一般化倾向，认为共犯自白是缺乏可信性的证据，也是危险的证据，如果没有补强证据而将共犯自白作为唯一的证据而认定有罪，这可以说是违反经验法则的；[7]我国台湾地区对共犯自白也规定需要补强证据，而且规定不能将各共同被告的自白互相作为补强证据，即应当以自白证据以外的证据作为补强证据。[8]借鉴国外关于共犯口供需要补强证据的普遍做法，在考虑制定我国的证据法时，规定共犯口供需要补强证据的规则：
第一条：仅凭共犯口供而没有补强证据不能定罪，即使共犯口供一致，只要没有其他证据，也一律不能定罪；
第二条：共犯口供不能作为定案的主要证据，在有其他证据的时候，要以其他证据作为定罪的主要根据；
第三条：共犯口供不能相互作为补强证据，补强证据必须与共犯口供出于不同的来源，即只能是共犯口供以外的证据；
第四条：补强证据应当与共犯口供相印证，并且能够达到独立证明犯罪事实是共同被告人实施的程度。
