深圳市宝安外经发展有限公司等诉广东核电投资有限公司控股股东损害公司权益案
注：
1、本文作者唐青林，中国人民大学法学硕士，北京中伦金通律师事务所律师，主攻公司法。擅长办理公司法律业务，包括公司设立；公司并购重组；公司合并、分立；公司股权变更、分割；公司股权诉讼；股东权益保护等。联系方式：lawyer3721@163.com，13366687472（北京）。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》（项先权博士主编，国家知识产权局知识产权出版社，2006年出版）。
【案情简介】
上诉人（原审原告）：深圳市宝安外经发展有限公司（下称宝安公司）
上诉人（原审原告）：深圳市宝安区观澜镇福民经济发展公司（下称福民公司）。
被上诉人（原审被告）：广东核电投资有限公司（下称核电公司）。
原审第三人：深圳市粤核实业发展有限公司（下称粤核公司）。
核电公司（出资６０％）、福民公司（出资１８％）、宝安公司（出资１０％）、深圳市观澜经济发展有限公司（下称观澜公司）及深圳核电实业开发有限公司（下称实业公司）（各出资６％）五位股东共同投资注册成立有限责任公司粤核公司。公司成立时，投资各方签订合作合同，约定公司设立董事会作为公司最高权力机构，掌握公司经营权。董事会由八位董事组成，核电公司委派四人，其他四公司各委派一人，每人一票表决权；对重大问题由董事一致通过形成决议，对其他事宜由三分之二多数或超过半数通过形成决议。经工商行政管理局核准的公司章程将董事会有权决定的“重大事宜”明确为：决定和批准生产计划、年度营业计划和采购计划；批准年度财务报告、收支预决算与年度利润分配方案等等。公司成立之后的第一次董事会决议为：同意核电公司总经理兼任粤核公司董事长并担任公司法定代表人；委托核电公司全权处理公司筹备期间的登记注册、办公场所租赁等事宜。
１９９４年７月２９日，粤核公司召开董事会临时会议并作出由五位董事（其中董事长、副董事长代表核电公司、其余三位董事各代表宝安公司、福民公司及观澜公司）签署同意的《粤核公司董事会关于解决流动资金贷款问题的决议》（下称７?２９决议），内容为：同意公司的资金使用计划。按粤核公司在天力神公司所占股份比例借出２８０万元给天力神公司作流动资金，该项贷款由核电公司向粤核公司提供担保，其他股东福民公司、宝安公司及观澜公司各自以自己在粤核公司的股份对核电公司的担保提供反担保，共同承担该项贷款的责任。同年８月，粤核公司总经理代表公司与天力神公司签订借款协议，借给后者人民币２８０万元，借款本息到期未能收回。
１９９６年４月１６日，粤核公司召开第一届董事会第二次会议并作出由八位董事及实业公司总工程师、福民公司总经理签署同意的决议（下称４?１６决议）。其中董事长及其余二位董事由核电公司委派，副董事长由福民公司委派，其余四位董事宝安公司及观澜公司各委派一位、实业公司委派二位。决议内容为：一致通过公司报告及一九九五年度财务结算报告。财务结算报告中载明公司对外长期投资６７０万元：其中对天力神公司投资５５０万元，对博龙公司投资１２０万元。对外贷款贷给天力神公司２８０万元。另外，粤核公司１９９４年、１９９５年度工商年检报告中记录：粤核公司对天力神公司及博龙公司总计投资６７０万元，粤核公司是天力神公司第一大股东，占股份５５％。
１９９７年７月１１日，粤核公司召开第一届董事会第三次会议并作出由七位董事（其中董事长及另一位董事代表核电公司、副董事长代表福民公司，两位董事代表实业公司，其余两位董事各代表宝安公司及观澜公司）签署的决议（下称７?１１决议）。决议内容为：董事会要求总经理部做好天力神公司内部清盘，归还贷款，减少粤核公司对外投资的损失。宝安公司及福民公司派驻董事签署了不同意承担对天力神公司投资损失的意见。
２００２年９月２８日，粤核公司召开由全部五方股东参加的“股东大会”临时会议。宝安公司、福民公司及观澜公司提出对粤核公司进行清算并由核电公司独自承担擅自对外投资亏损的全部责任，同时请求董事会根据清算结果追究粤核公司董事长及高级管理人员经营不善的法律责任及刑事责任。如核电公司不同意清算，则将股份转让给后者，否则向法律机关申请清盘。董事会对此未予答复。同年１０月２４日，核电公司和实业公司致函粤核公司“股东会”及董事会称对公司清算问题请各股东斟酌。宝安公司与福民公司遂于２００３年３月２４日提起诉讼，请求判令核电公司向粤核公司赔偿投资款６７０万元、放贷款２８０万元及两笔款项的法定利息。原审法院追加粤核公司为第三人参加诉讼。
另外，粤核公司另一股东观澜公司于２００２年１２月２８日出具《证明》称：粤核公司自成立以来一直由核电公司派人独自经营，其他股东没有参与经营活动。粤核公司从未就对外投资、借贷等重大事项召开过董事会或股东大会。
实业公司系核电公司属下全资子公司。在各次董事会行使表决权时，其均与核电公司保持一致，在最后“股东大会”临时会议上，与核电公司一道不同意对粤核公司进行清算及由核电公司承担全部损失。
【法院审理及判决】
深圳市中级人民法院一审审理认为：宝安公司和福民公司起诉主张核电公司违反《公司法》的规定及股东间合作合同的约定，擅自对外投资和出借巨额款项，造成粤核公司重大损失，从而给宝安公司和观澜公司造成损失。原告关于保护其股东权益的请求属违约之债，适用民法通则关于诉讼时效的规定。因宝安公司和观澜公司派驻粤核公司的董事签署了４?１６决议和７?１１决议，故可推定宝安公司和观澜公司在４?１６决议通过时即１９９６年４月１６日，或者最迟在７?１１决议通过时即１９９７年７月１１日已经知道或应当知道粤核公司对天力神公司进行了投资和借贷。宝安公司和观澜公司向法院请求保护权利的时间从１９９６年４月１６日或１９９７年７月１１日开始起算至２００３年３月２４日起诉日，已超过法律规定的诉讼时效期间，其诉讼请求应予以驳回。原审依照《中华人民共和国民法通则》第１３５条、第１３７条的规定，判决驳回宝安公司和观澜公司的诉讼请求。
宝安公司不服原判，上诉认为：宝安公司和观澜公司诉核电公司侵害粤核公司利益，属代表粤核公司诉控股股东侵犯公司及全体股东权益。股东权益不是债权而是财产所有权，民法通则关于诉讼时效的规定仅适用于债权的请求权而不适用于与所有权、人身权相关的请求权。而且粤核公司一直由控股股东单独经营，公司对外投资没有经过公司股东大会一致通过，属控股股东的擅自行为。请求撤销原判，支持宝安宝安公司和观澜福民公司在原审中的诉求。
被上诉人核电公司则答辩认为：首先，依据民事诉讼法的规定，原告必须与案件的诉讼标的有直接利害关系，起诉时须证明自己是诉讼标的所指权利的享有人，宝安公司和观澜公司无权为第三人粤核公司权益向法院起诉。其次，民法通则关于诉讼时效的规定是针对所有被侵害的民事权利而言，并没有所谓所有权、人身权不适用诉讼时效，债权才适用诉讼时效之分。第三，粤核公司董事会有权决定公司的对外投资和借款。粤核公司之章程和合营合同确定“董事会是公司的最高权力机构，决定公司的一切重大事宜。”公司合营合同和章程不仅是股东间权利义务的约定和公司组织、行为所依据的准则，并且是经工商局审核批准的。少数股东如果对合营合同和合营章程赋予董事会的上述权力有异议，应通过法定程序对章程和合同进行修改和变更，而无权主张上述权利由股东大会行使。
第三人粤核公司在一、二审答辩中均同意核电公司意见。
广东省高级人民法院二审认为：本案中少数股东诉请控股股东向公司赔偿损失，属控股股东损害公司权益纠纷。
关于宝安公司及福民公司是否拥有诉权。由于该两家股东在所诉侵害行为发生期间内一直持有公司股份，且其股份总和为２８％，代表了公司内相当部分股东的利益，同时该两家股东已在２００２年９月２８日粤核公司“股东大会”临时会议上提出对粤核公司进行清算并由核电公司承担擅自对外投资亏损的责任，同时要求公司董事会根据清算结果追究有关高管人员经营不善的法律责任及刑事责任，但未获董事会答复。一个月之后，核电公司和实业公司在致粤核公司“股东会”及董事会的函中对此也予以拒绝。据此，可以认定粤核公司董事会已不再可能形成决议起诉核电公司，故应当认定该两家股东有权代表公司向核电公司提起诉讼。
关于粤核公司是否由控股股东独自经营。首先，股东合作合同及公司章程规定，公司最高权力机关为董事会，董事会享有经营权。虽然在２００２年后，公司董事会应国家整顿公司的要求而改称“股东大会”，但作为有限公司，粤核公司并不需要成立“股东大会”，同时公司也未通过有效的决议设立股东会及重新划分董事会与股东会的权限，更没有通过工商部门变更公司现有的章程，因此，公司的最高权力机关一直是董事会。其次，公司成立后，各股东均派出自己的代表出任董事，正副董事长分别由控股股东及少数股东各自派驻的董事担任，公司决议以每个董事一票，多数决定的原则形成。第三，公司对外贷款及投资均由董事会依合法程序形成决议批准，决定该事宜属于董事会权利的范畴，且符合决议通过的法定人数。综上可以认定，粤核公司并非由控股股东独自经营，而是由董事会掌控经营管理权。
关于控股股东是否在董事会中具有控制地位。公司章程规定公司董事会由八位董事组成，每人一票。公司成立后，八位董事中核电公司任命三位，实业公司任命两位，宝安公司等三位股东各任命一位。由于实业公司系核电公司的全资子公司，其在董事会表决中一直与核电公司达成默契统一表决，故核电公司实际形成对粤核公司董事会的控制。
关于控股股东是否存在利用其控制地位，擅自对外投资、借贷给公司造成损失的行为。首先，从４?１６决议的通过来看，其中核电公司占三票，实业公司占两票，宝安公司等三位股东各占一票，虽然核电公司与其全资子公司实业公司的表决权加在一起总数超过５０％，属表决中的大多数，但宝安公司等少数股东在决议通过时对公司对外投资和借贷并没有表示异议，相反却投票予以赞成。其次，从批准粤核公司贷款给天力神公司的７?２９决议的通过来看，其中核电公司占两票，宝安公司等少数股东占三票，为多数。同时宝安公司等少数股东派驻的三位董事不但同意公司贷款给天力神公司，而且还同意为核电公司的担保提供反担保，可见对外借贷确属少数股东的真实意愿。第三，天力神公司与核电公司及实业公司之间没有任何利害关系。因此，粤核公司对外投资及借贷不属控股股东的擅自行为，给公司造成的损失不应由控股股东独自承担。
综上，依照《公司法》第４５条、第４６条、第４８条、第４９条、《民法通则》第８４条、第１３５条、第１３７条、《民事诉讼法》第１５３条第１款第（一）项、第１５８条的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
【律师点评】
本案虽然最后以驳回少数股东的诉讼请求而结案，但从判决所阐述的理据和法律原则中可以看出法院在审理中所秉持的宗旨恰恰是要在公司法的适用上加强对少数股东的保护。由于旧公司法对股东的派生诉讼问题未予明确，所以导致了法律适用和司法实践上的困惑，法院不得不尝试根据原有公司法的基本原则及民法公平合理、诚实信用的原则，探索通过股东代表诉讼及控股股东侵权责任认定的途径来实现对少数股东权益的司法救济。
公司法修改之后，对股东的派生诉讼地位予以了认可，明显加强了对中小股东权益的保护。针对实践中经常出现的大股东操纵公司董事、高级管理人员损害公司利益以及中小股东利益的情况时有发生的状况，公司法第一百五十二条赋予了股东提起代表诉讼的权利。根据公司法的这一规定，股东提起代表诉讼应当符合下来条件：（1）提起代表诉讼的股东资格。为防止出现个别股东滥用此项诉讼权利，造成董事、监事、高级管理人员疲于应付诉讼，难以专注于公司事务的管理和监督，影响公司正常的生产经营活动，有必要对提起代表诉讼的股东资格作出限制。因此，法律规定有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，才有权提起股东代表诉讼。（2）提起代表诉讼的前置条件。为了避免滥诉给公司董事、高级管理人员带来负面影响，公司法规定当发生董事、监事、高级管理人员违反法定义务，损害公司利益的情形时，股东可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼；监事有违反法定义务，损害公司利益的情形的，股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。只有上述机关收到股东书面请求后拒绝提起诉讼，或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼，或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，股东才有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。（3）诉讼事由。股东代表诉讼主要是针对董事、监事、高级管理人员违反对公司的忠实和勤勉义务，给公司造成损害的行为提起的诉讼。对于公司董事、监事、高级管理人员以外的其他人侵犯公司合法权益，给公司造成损害的，股东也可以代表公司向人民法院提起诉讼。一般说来，股东代表诉讼仅是针对公司的高层管理人员，我国公司法上的代表诉讼，不仅包括董事、监事、高级管理人员，而且还包括“他人”，真可谓是一大创新和进步。
注：
1、本文作者唐青林，中国人民大学法学硕士，北京中伦金通律师事务所律师，主攻公司法。擅长办理公司法律业务，包括公司设立；公司并购重组；公司合并、分立；公司股权变更、分割；公司股权诉讼；股东权益保护等。联系方式：lawyer3721@163.com，13366687472（北京）。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》（项先权博士主编，国家知识产权局知识产权出版社，2006年出版）。
兴安盟行政公署办公厅关于印发《兴安盟干线公路养护管理实施细则》的通知
内蒙古自治区兴安盟行政公署办公厅
兴安盟行政公署办公厅关于印发《兴安盟干线公路养护管理实施细则》的通知
兴署办字〔2008〕39号
盟行署2008年第三次常务会议已经审议通过《兴安盟干线公路养护管理实施细则》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年四月三十日
兴安盟干线公路养护管理实施细则
第一章 总 则
第一条、为加强和规范全盟干线公路养护管理，提高养护工程质量，根据交通部《公路养护工程管理办法》及有关法律、法规，制定本实施细则。
第二条、本实施细则所称干线公路是指我盟境内的国道、省道。
第三条、公路养护工程按其工程性质、复杂程度、规模大小划分为日常养护、专项养护、养护大中修和改建工程。
第四条、为加强公路养护资金管理，养护工程实行预算管理。公路养护工程资金，必须专项用于公路养护和改建。做到专款专用，不得挪用和挤占。
第五条、各养护单位应积极采用现代化的管理手段和先进的养护技术，加强技术创新，制度创新，大力推广应用新技术、新材料、新工艺，提高养护质量，延长公路使用寿命，降低公路养护成本。
第六条、干线公路养护资金使用情况的检查监督，要建立预算执行监督制度，定期开展自查与检查。公路管理局每季度开展一次自查，交通局每半年开展一次检查。
第七条、坚持树立“以人为本、以车为本”的服务理念，不断提高服务水平，确保养护工程质量，保障公路畅通。
第八条、根据内蒙古自治区经营性公路养护管理办法规定，兴安盟交通局（以下简称交通局）为本辖区经营性公路企业的行业主管部门。经营企业做为本盟的一个养护单位，由交通局下达公路养护的技术、质量指标，每年签定目标责任状。经营企业要按照交通部、内蒙古自治区交通厅有关法律、法规、标准，并参照本实施细则进行各项生产活动。
第二章 一般规定
第九条、交通局是本辖区干线公路养护管理工作的主管单位，负责干线公路养护支出计划的监督执行；负责对全盟干线公路养护工作进行检查、监督、考核、评比；审批盟内干线公路大中修工程（80万元以内）施工图设计及预算。审批专项养护工程维修方案及预算。审批日常养护工程方案及标底。负责组织大中修工程、专项养护工程及危病桥整治工程验收。
第十条、兴安盟公路管理局（以下简称公路管理局）是本辖区公路养护工作管理机构，具体负责干线公路养护工作的组织实施，负责贯彻执行交通部、自治区交通厅、兴安盟交通局制定的公路养护管理有关政策、技术标准、规范；负责对干线公路养护工作进行技术管理和业务管理；负责编报干线公路养护工程预算，监督、检查工程项目实施情况；负责对干线公路养护工程质量进行检查、监督;组织编制上报大中修工程施工图和预算；负责编制和上报专项养护工程维修方案和预算；组织养护工程招标工作；参加养护工程交、竣工验收；负责按月汇总上报干线公路养护工程建议计划、养护质量统计报表、养护工程进度报表及专项养护工程完成情况报表和预算；组织公路养护职工岗位技术培训。
第十一条、公路管理局每月要及时上报路况调查资料，并综合全年路况情况，于年底前提出下年度干线公路养护建议计划，经交通局公路科组织相关单位人员核定后，与综合规划科协商形成初步意见，上报交通局领导作为决策依据。
第十二条、公路管理局负责编制公路专项养护工程月计划。公路养护工程计划编制时应遵循“先重点、后一般”的原则，在安排养护工程项目时，要根据路况调查资料科学决策。
第十三条、交通局公路科要及时与综合规划科沟通，随时掌握自治区公路局对我盟养护工程项目安排情况，根据计划落实情况及时安排养护生产工作。
第十四条、为实现公路养护管理规范化、制度化、科学化，监督、检查养护工程项目的落实及养护工程质量，交通局每年要组织二次对干线公路的路况检测评价。
第三章 日常养护工程
第十五条、日常养护工程是对管养范围内的公路及其沿线设施经常进行维护保养和修补其轻微损坏部分的作业。
第十六条、日常养护工程实行内部养护招投标制。由公路管理局根据养护工区设置情况负责编制养护方案、划分养护工程标段，编制日常养护工程项目标底，报交通局审批。根据交通局批复的标底，由公路管理局组织招标工作，招标过程在交通局相关部门的监督下进行。
第十七条、中标单位经兴安盟公路建设市场委员会审查批复后，与公路管理局签订养护合同，按合同要求进行养护生产。
第十八条、公路管理局要根据日常养护工程方案，对日常养护工程项目的实施情况进行监督、指导。每月按《公路养护质量检查评定标准》对全盟干线公路进行养护质量检查评定，并及时将养护工程计划完成情况及质量检查评定结果报交通局。
第四章 专项养护工程
第十九条、专项养护工程是对公路及其沿线设施的一般性损坏部分进行定期的修理加固，以恢复公路原有技术状况的工程。
第二十条、专项养护工程由公路管理局在每月的25日前，提出下月养护建议计划，经交通局认可后组织实施。
第二十一条、确定修复的养护工程项目，公路管理局要按照有关规范、标准制定维修方案，编制预算，报交通局待批。每月月底前经自检合格后，将专项工程（按附表一要求）的完成情况报交通局，经抽查核实后，对合格工程预算进行批复。
第二十二条、专项养护工程要按照有关标准和规范加强质量管理。公路管理局每月要对专项养护工程完成情况（按附表二要求）进行整理，报交通局核备。
第五章 养护大中修工程
第二十三条、养护大中修工程是对公路及其沿线设施的较大损坏进行周期性的综合修理，以全面恢复到原技术标准的工程项目。
第二十四条、公路管理局根据年度计划安排，按照交通局的指导意见，负责组织有相应资质的设计单位对养护大中修工程项目进行勘察设计，并按照有关规范和标准编制设计文件，交通局根据工程规模进行初审。
第二十五条、养护大中修工程项目由公路管理局组织实施，并要通过招投标择优选用养护施工单位，招投标结果报兴安盟公路建设市场委员会审批。交通局有关部门负责招投标全过程的监督工作。
第二十六条、养护大中修工程要严格按照有关施工规范、标准和操作规程进行施工。严格履行建设程序。
第二十七条、公路管理局每月要向交通局上报养护大中修工程进展情况及质量控制情况。
第二十八条、交通局要对养护大中修工程进行全过程监督（包括：建设程序履行、项目组织机构、工程质量、工程进度、内业资料以及建设过程中确保行车安全的措施落实情况等）。
第二十九条、护大中修工程纳入公路工程质量监督范围，质监站要严格按照公路工程质量监督程序进行监督管理。
第三十条、养护大中修工程完工后，公路管理局要按照竣工验收的有关要求准备竣工验收的各类资料，并依据合同文本组织有关人员对其进行初验。经公路工程质量监督站质量鉴定合格后，向交通局提交竣工验收申请。交通局将根据工程规模，负责组织相关人员对工程进行竣工验收或向自治区公路局提交验收申请。
第三十一条、公路绿化、道班房建设（维修）根据规模大小，参照第四、第五章执行。
第六章 养护管理
第三十二条、公路养护管理工作应贯彻“预防为主，防治结合”的方针，加强预防性和周期性养护工作，搞好以路面为中心的全面养护，养护维修作业要做到及时、快速、优质，确保行车安全、畅通。
第三十三条、公路管理局要建立和运用“公路路面评价系统”和公路“桥梁管理系统”，按规定定期更新公路路面及桥梁数据库，实现管理规范化，决策科学化。
第三十四条、建立干线公路路况巡查制度。公路管理局每月至少进行一次路况巡查，各公路养护工区每半月至少进行一次巡查，道班（站）每周至少进行一次全面路况巡查。
第三十五条、公路养护工区在汛期必须加大巡查频率，并坚持雨前、雨中、雨后查路，及时发现和报告有关情况，以便采取有效措施处治病害，确保过往车辆行驶安全。
第三十六条、加强干线公路日常养护工作，对路面病害和沿线设施损坏应及时处治、修复。对路面松散类、裂缝类、桥梁栏杆损坏等病害应在10日内修复，对示警桩、护栏、标志标牌损坏应在30日内修复。在修复前或冬季不能修复时应根据具体情况采取临时措施消除安全隐患。
第三十七条、在雨雪天，要坚持上路巡查，及时清除坍方、处理塌陷、清理边沟，积极防治水毁、雪阻。
第三十八条、每年汛期前，应对桥梁、涵洞等构造物和高填深挖地段进行一次全面检查，并建立相应技术档案，对存在安全隐患地段，必须立即采取有效措施进行处治，处治确有困难的，应及时采取适当的安全保障措施并尽快制定整治方案，消除安全隐患。
第三十九条、因自然灾害造成公路、桥梁设施损坏时，公路管理局应及时组织抢修，损坏难以及时恢复时，应及时通知交通局并报请当地政府组织相关单位进行抢修，尽快恢复交通。
第四十条、公路养护工程施工时，施工单位应按照有关标准、规范的规定在养护工程施工路段设置明显的警示标志，必要时还应安排专人进行管理和指挥，以确保养护工程施工路段行车安全畅通。
第七章 检查、监督、考核
第四十一条、交通局负责对全盟干线公路养护质量进行检查、监督、考核，对干线公路日常养护工程、专项工程及大中修工程采取定期和不定期方式进行检查，检查结果作为年终责任目标考核依据。
第四十二条、公路管理局是我盟干线公路养护工程管理的主体。必须建立、健全质量控制体系，完善全盟干线公路养护维修及路况档案。
第四十三条、公路管理局对养护工程要建立质量责任备案制和质量责任追究制，凡出现不合格工程的，要查找原因，确保养护工程质量。对由于人为因素造成的不合格工程，要追究有关人员责任，不合格工程量不予计量。
第四十四条、交通局将不定期对大中修工程及专项养护工程质量进行抽查。对存在重大质量问题的，将给予通报批评并追究有关人员责任。
第四十五条、养护工程资金拨付由交通局相关科室会签，会签结果作为资金拨付依据。
第八章 附 则
第四十六条、本办法由交通局负责解释。
第四十七条、本实施细则自下发之日起执行。
关于农村公路及干线公路等三项管理实施细则（方案）的说明
盟 交 通 局
一、《兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则》编制说明
近年国家逐步加大对农村公路建设的投资力度，交通部今年已将46%的投资转向农村公路。今年也是我盟争取农村公路建设项目最多的一年，上级投资加上地方配套投资总额近6亿元（通乡油路12条633公里，争取到上级投资2.53亿元；通村公路645公里，争取到上级投资6450万元）。这么多的农村公路项目、这样大的投资，亟需规范管理，确保项目按质按量按期推进和安全落地。前不久，自治区交通厅常厅长来我盟调研时，对全面加强农村公路建设管理提出了明确要求，即“尽快制定出台农村公路建设管理实施办法，确保农村公路建设规范运行”。
为此，我们根据国家、自治区现行农村公路建设管理办法及有关法规，并借鉴通辽、赤峰等地的农村公路建设先进经验做法，结合我盟农村牧区公路发展现状、经济社会发展需要，组织编制了《兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则（试行）》，共分为八个章节、三十五条。
第三章为工程设计与审计。〖HTF〗对农村牧区公路的设计标准、设计招标、设计审查及批复等进行了约定（具体技术标准附后）。
第五章为农村牧区公路建设资金筹集。〖HTF〗旗县市人民政府是本地区农村牧区公路建设的责任主体，对本地区农村牧区公路建设资金的筹集负主要责任。上级补助资金只能用于工程直接费，重点补助路面工程费。工程直接费缺口，特别是路基部分工程费和建设单位管理费应由旗县市人民政府配套解决。旗县市人民政府负责建设项目税金的计征计退，返还的税金列入当地的公路建设发展基金，用于农村牧区公路建设。动员群众投工投劳、征地拆迁、税金返还等均可纳入配套资金。盟、旗两级财政按财政一般性收入的1%设立农村牧区公路建设专用资金，采取以奖代投方式，用于通乡、通村油路（水泥路）建设。
第六章为农村牧区公路建设资金拨付管理。〖HTF〗对农村公路资金拨付管理程序进行了约定。一是农村牧区公路建设资金严格按基本建设程序管理，各项目建设单位应按国有建设单位会计制度设置帐户，单独核算，严格按照批准项目专款专用，严禁挤占挪用和随意调整。二是旗县市配套资金应与上级补助资金同时到位。
提请行署对农村公路技术标准、建设资金筹集、资金拨付管理等方面问题重点审定，并尽快批转实施本《细则》。
二、《兴安盟农村公路管理养护体制改革实施方案》编制说明
2005年，国务院办公厅印发了《关于农村公路管理养护体制改革方案的通知》；2006年，国家交通部、发改委、财政部印发了《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》、自治区交通厅下发了《关于农村牧区公路管理养护体制改革工作方案的通知》，要求尽快完成改革。至目前，全区已有9个盟市76个旗县完成改革。由于种种原因，我盟在2006年以来没有出台农村公路管理养护体制改革方案，相应的一系列工作都处于滞后状态。前不久，自治区交通厅常厅长来我盟调研时对此项工作提出了严格要求，即“必须把农村公路管理养护体制改革做为一项硬任务，在今年年底前全面完成”。
为此，根据以上要求，结合我盟农村牧区公路管理养护实际，并借鉴了其它盟市的改革经验，制订了我盟的《实施方案》，共分为七个部分。
第三部分为公路管理养护机构设置及职责划分。一是各旗县市成立农村公路管理所，机构隶属于旗县市交通局，具体承担辖区内农村牧区公路的日常管理和养护工作。农村公路管理所的机构和人员由旗县市内部调剂，人员编制为15人以内（含路政人员），所需经费纳入各旗县市财政预算。二是苏木乡镇设立乡村公路管理养护站，编制2人，站长由苏木乡镇分管交通工作的领导兼职，设一名乡村公路管理员，负责对辖区内的乡村公路进行管理养护工作。乡村公路管理养护站隶属于苏木乡镇人民政府，业务受旗县市交通局监督指导。三是行政村嘎查委员会设村路专管员，由村委会主任兼职，负责村级公路管理养护。
第五部分为养护资金筹措、使用及管理。一是资金筹措。按照自治区规定，农村牧区公路养护资金实行地方自筹为主，自治区补助为辅的投资政策。同时鼓励采取社会捐助，群众投工投劳，利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等多渠道、多形式的筹集方式。自治区汽车养路费补助主要用于农村牧区公路的大中修、改善工程；小额养路费及自治区、地方各级人民政府安排的财政资金主要用于农村牧区公路的日常养护。二是资金安排标准。根据自治区农村牧区公路管理养护体制改革示范点创建方案，自治区交通厅每年在统筹安排汽车养路费时，用于农村牧区公路养护工程的资金水平为县道每年每公里不少于7000元、乡道每年每公里不少于3500元、村道每年每公里不少于1000元。不足部分由旗县市人民政府从本地财政收入增量的5%中安排配套资金。旗县市和苏木乡镇人民政府根据农村牧区公路日常养护的实际需要，安排本级财政预算资金时，县级公路油路（水泥混凝土路）每年每公里不少于9000元，县级公路中低级路面每年每公里不少于7000元，无路面不少于3000元；乡级公路油路（水泥混凝土路）不少于5000元，中低级路面不少于4000元，无路面不少于2000元；村级公路油路（水泥混凝土路）每年每公里不少于3000元，村公路中低级路面每年每公里不少于1500元，无路面不少于500元。对交通量较大的村级公路由旗县市及苏木乡镇财政根据实际需要增加养护费。同时根据《兴安盟行政公署关于加快新农村新牧区公路建设的通知》（兴署字〔2007〕7号）规定，各旗县市每年从财政预算中安排0.5–1.0%资金用于农村公路日常养护。盟级财政收入增量中提取5%，采取以奖代投方式用于农村公路日常养护费和养护工程费补贴。农用车、拖拉机、摩托车养路费扣除征收成本后（不低于征收总额的75%或80%），全部用于农村公路日常养护。三是资金使用及管理。自治区补助资金按照地方财政资金到位及工程进度同比例拨付盟、旗县市人民政府交通主管部门。旗县市财政安排的养护费用，按计划由本级财政部门直接拨付本级交通行政主管部门。农村牧区公路养护资金纳入国库集中支付改革范围的，按照国库集中支付的有关规定办理。
第六部分为实行管养分离，推进养护市场化。各旗县市设置农村公路管理所，负责农村牧区公路的日常管理和养护工作。各旗县市人民政府和交通局，按照稳步推进的原则，将原地方公路段直接从事养护和工程施工人员及相关资产进行重组，成立内部养护公司。养护公司实行自主经营、自负盈亏，与职工签订劳动合同，按企业用工制度和管理模式进行管理。原职工的身份等暂保留不动，待国家事业单位改革时一并处理。
提请行署对养护机构设置、资金筹措和使用管理、实施管养分离等问题重点审定，并尽快批转实施本方案。
三、《兴安盟干线公路养护管理实施细则》编制说明
近年来，随着国省干线等一批高等级公路的建成使用及干线公路的超负荷使用，养护工作量日益繁重，养护资金投入水平和养护质量要求也随之提高，对公路养护工作提出了新的更高要求。国家和自治区都出台了相应的管理办法，我盟尚没有出台，致使养护管理秩序较为混乱。为此，根据《交通部养护工程管理办法》及有关法律法规，学习借鉴其它地区的经验，由盟交通局组织编制了《兴安盟干线公路养护管理实施细则（试行）》，共分八章47条。
第一章为总则。对适用范围、养护内容进行了明确。
第二章为一般规定。对盟交通局、公路管理局、盟局公路业务科室职责权限进行了明确。
第三章为日常养护工程。对日常养护工程实行内部养护招投标制和检查评定进行了明确。
第四章为专项养护工程。对专项养护工程计划、预算、工程抽查等进行了明确。
第五章为养护大中修工程。对养护大中修工程项目勘察设计、审批、招投标、施工管理、质量监督进行了明确。
第六章为养护管理。对建立和运用“公路路面评价系统”和公路“桥梁管理系统”，按规定定期更新公路路面及桥梁数据库，建立干线公路路况巡查制度，加强干线公路日常养护工作等进行了明确。
第七章为检查、监督、考核。
提请行署对本《实施细则》进行审定，并批转实施。
附件： 1、兴安农村牧区公路建设管理实施细则（试行）（略）
2、兴安盟农村牧区公路管理养护体制改革实施方案（略）
3、兴安盟干线公路养护管理实施细则（试行）（略）
