如何在完善刑罚执行制度中维护公正
潘曾
刑罚执行，是指有行刑权的司法机关将人民法院生效的判决所确定的刑罚付诸实施的刑事司法活动。监狱是国家刑罚执行的专门机关，负责执行有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行刑罚的执行，虽然还有看守所和劳教所等其他刑罚执行机关，但刑罚执行主要由监狱体现，我国现行的刑罚执行制度始创于建国初期，改革开放以来虽然作过一些调整，但整个刑罚执行体制基本上没有变化。随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的确立，全面建设和谐社会已成为社会发展的要求，民主、文明、法治已经成为时代的要求，社会主义法制体系逐步完善，作为法制体系的重要组成部分的刑罚执行制度，也迫切需要进行进一步的改革，以适应时代发展的潮流。
公正即公平、正义，是法治的实质含义，是建设和谐社会的基本要义，刑事司法是社会公平的最后防线，而监狱是“最后防线”的最后屏障,监狱作为刑事司法的最后一道工序，如果执法不公，其恶劣后果将是人们对法律信任的危机；对监狱来说，一次不公正的执法可能会摧毁千百次的说教。清末人士徐谦认为"监狱制度与刑法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。"监狱刑罚执行出现了问题，法律再好，判决再公正，都失去了意义，仅仅是一种形式外壳而已。监狱执法不公，抑或妥协执法，意味社会公平防线的全面崩溃。法治不存，秩序何在？秩序不存，公平何在？公平不存，正义何在？法治何在？
总体来讲，笔者认为现行的刑罚执行制度在维护公正时存在以下不足：一是我国虽然倡导刑罚目的是教育改造罪犯，但教育改造的理念陈旧，方法单一。刑罚执行机关主要采取的是强制犯人被动接受教育改造的方式，普遍做法是将犯人集中关押在大墙内劳动改造，辅之以法制教育和文化教育，教育缺乏层次性，教学处于比较低的水平，难以适应新时期押犯的不同方面的需要；同时缺乏有效的机制激发、调动犯人接受教育改造的积极性。二是犯人人权保护观念不强。相对于普通人来说，罪犯是少数人和弱势群体。他们的权利被剥夺、自由被限制，受多种因素影响，在刑罚执行中还存在着践踏侵犯犯人合法权益的现象，部分干警执法简单粗暴，从目前罪犯基本权利保护来看，我们在实行“惩罚与改造相结合，教育与劳动相结合”的原则和实现刑罚执行职能中，还存在相当的问题。诸如罪犯超体力、超时限劳动问题；对罪犯体罚、虐待、打骂和歧视问题；罪犯生活卫生标准普遍低于国家规定标准的问题；受教育时间得不到保证等等。三是依法执行刑罚的观念不强。法院与监狱之间的工作制约流于形式，法院负责罪犯减刑、假释案件的裁定，但由于不了解犯人的改造情况，只能监狱报什么裁定什么，发挥“橡皮图章”的作用，这就形成了监狱及其干警在刑罚执行中行使权力范围过大，随意性强，容易导致滥用职权、侵犯犯人合法权益和司法腐败。四. 由于长期受传统思想、体制的影响以及人们对监狱工作的不正确认识和定位，监狱的职能至今仍呈现出监狱、企业以及办社会高度合一的格局，在实际工作中，由于利益关系和现实需要，要求监狱警察是多面手，穿着警服当老板、做生意，当着老板、做着生意又要穿警服、要公务员、要吃皇粮、要财政保障。监狱警察究竟是什么、干什么、要什么，道理是什么，都不明白。部分监狱和监狱干警疲于应付生产任务和经济指标，很容易就造成了“生产第一，改造第二”。这种格局严重影响了监狱工作的未来发展，监狱和监狱警察的职能需要纯化。五.减刑与假释操作上存有缺陷，比如犯人要认罪服法这个减刑条件过高且没有可操作性，不利于调动犯人改造的积极性，犯人有可能是“口服心不服”，无从知晓，同时我国法律规定，犯人不服刑事判决有提出申诉的权利。在实际中如果犯人不服刑事判决提出申诉，即被视为不认罪表现，显然这与法律保护犯人申诉权利的精神相违背，也不利于犯人改造；而假释制度，运作上不灵活、过于僵硬，表现在犯人获得假释难，撤销假释也难，监外执行机关对假释犯人的活动缺少有效的制约和处分手段。监狱又很难了解犯人的监外执行情况。
那么应该如何完善刑罚执行制度，使得能够体现出公平正义？笔者认为可以从如下方面入手：
一、保证减刑和假释的公平、公正。刑罚执行制度的主要内容是假释和减刑，减刑、假释对罪犯的影响也最大，是罪犯在服刑期间最关心、最高层次的需要。减刑、假释的公正、公平运用，能引起罪犯对法治的普遍关注，对法律的权威能起到强化、示范作用，从而成为每个积极改造的罪犯可以预期（期待）的目标，而不断地强化、激励罪犯的持续积极改造的心理和行为。从更广的范围看，可以形成一个监狱的积极向上的改造氛围，形成一种良好的态势，促进监管安全稳定，并反过来为罪犯积极改造提供环境保证，使改造手段发挥事半功倍的作用。对于减刑和假释的程序和考核标准，一定要透明、合理、制度化，才能做到公正。
在刑罚执行上，我国是实行减刑为主、假释为辅制度的少数国家之一，而大多数国家特别是发达国家，普遍实行的是假释为主减刑为辅，或单一假释的制度。是扩大减刑的适用范围，还是扩大假释的适用范围，哪个效果会更好？ 根据北京市监狱系统的一项调查表明：减刑后刑满释放人员重新犯罪率，比假释回归社会人员的犯罪率高，说明假释比减刑刑满释放人员整体矫正质量高。同时在实际操作中，获得假释的服刑人员极少，据统计，我国监狱近十年的假释率仅在0.8%-2.9%之间。假释作为一种刑事执行制度，可以最大限度地鼓励罪犯改过自新，可以弥补长期刑量刑的不当，可以作为罪犯回归社会的桥梁，同时也有助于预防监狱爆满的问题发生。应当适当的扩大假释人员的比例。
现行的减刑、假释是建立在服刑人员考核的基础上，根据考核的成绩来决定其是否减刑和假释。而日常考核制度是由劳动改造情况、遵纪守法情况、教育改造情况等几方面来综合考察的，但在实际中，根据福建省监狱管理局下达的文件规定和各个监狱的实际情况，服刑人员的考核重头主要在他的劳动改造方面，即生产产值情况，根据周浦监狱驻狱检察官调查，该监狱有前科的372名罪犯中，其中上次服刑期间被减刑的罪犯255名，占60.48％。虽然这个调查样本不大，但是结论让人很惊讶，造成这种情况的发生，同劳动改造成绩占据了改造成绩的大部分有很大的关系，这种减刑没有体现了公正，不符合现代行刑理念的要求，况且这方面考核本身就存在一些不公平的地方：1.老弱病残犯和年轻力壮的服刑人员相比，就产值来讲，根本不是“对手”，使得一部分老弱病残犯丧失了改造信心，而监狱又没有相关的另外规定，这就是个不公平，服刑人员由于其先天的各种条件和身体素质，在进行劳动改造时，创造产值是又不同的，这和是否积极改造没有关系，监狱应该针对不同素质和条件的服刑人员制定相应的产值考核标准，达标和嘉奖等也要另外设计下达；2.应该改变以产值论考核的现状，要综合考虑，努力使考核制度能体现公平、公正；3.在减刑、假释中要实行程序公开，操作透明，讲明原由，切实维护公正，日常考核中要公开、公平，严格按照考核规范，杜绝暗箱操作，减少干警人为因素；4.加大制度化建设，将监狱的一系列工作程序都用制度化规范起来，一切有章可循，按照规章办事，保证公平、公正。
二、建立和完善罪犯科学分类制度。罪犯的分类制度，是监狱对罪犯进行管理和采取矫正措施的基础，科学的分类制度能最大程度上体现对罪犯管理上的公正，针对不同类型、不同程度的罪犯采取不同的对策，只有这样才能有的放矢，对症下药。现行的罪犯分类制度，使得监狱在关押罪犯时，类型显得多样化，罪犯在不同服刑时期的分级也显得程序化和草率，一般按照进监时严管，过一年左右普管，依次类推，处遇本身基本处于不运动状态，没有体现出弹性，不管程度好坏，都基本都停留于同一个监狱服刑，比如重刑犯在经过一段时间改造，危害性降低后，却还是和其他有严重危害的罪犯关押在同一监狱，接受着严厉的看守，这样调动不了罪犯积极性，也体现不了公正，监狱应主要依据狱政警戒设施、监管技术装备、警力配备、管理方法、活动范围、劳动方式等因素，分为高度戒备、中度戒备和低度戒备三个等级，分别关押具有相应危险程度的罪犯。同时探索多种形式的分类制度，考虑为不同服刑阶段的罪犯设立专门的监狱，给予不同服刑时期、不同程度的罪犯以不同的相应待遇和矫正方式。
三、提高干警的执法素质，保证执法公正。监狱没有一支懂法、公正执法、高素质执法的队伍，无法体现公平、正义。新时期，随着国内市场的不断开放和对外交流的日益扩大，将出现各种新的犯罪类型，犯罪手段和方式也将发生变化，学历高、知识型的职业经济犯罪将成为新的犯罪动向。总体犯罪将向集团化、智能化、流动化趋势发展。特别是社会底层人群由于心态失衡等原因造成的侵财型等暴力性罪犯也会增多，将给我们监管改造工作带来新的难度。“道高一尺，魔高一丈”，但就目前监狱干警的知识水平、管理水平、执法能力还不能完全适应当前的挑战，就泉州监狱而言，大专以上人员占全监人数的73.78%，本科占30%，干警很大一部分为中专毕业，都是通过成人再教育方式取得大专和本科文凭的，基本功不太扎实，没有接受过太系统的教育，通过在基层干警中的一项16人数小范围调查：真正知法、懂法，能向服刑人员解释法的只占5人；对服刑人员的教育方式仍停留于过去的简单说教，甚至有辱骂现象。监狱人民警察的公正、平等执法对形成全社会法律至上的意识具有直接的作用，监狱以及监狱警察应当确立保障罪犯的合法权利的意识,这种保障，其实质就是保障所有人的权利，只有罪犯的合法权利得到保护，只有监狱警察真正把尊重罪犯权利落到实处，承认罪犯是权利主体，公正才谈得上。在现阶段如果那些"关系犯"以及靠"钱刑交易"的罪犯可以轻而易举地获得减刑、假释，仅从改造层面上来说，可造成全部改造手段的失灵，因为纵然监狱干警在口头上说得天花乱坠，而现实的反差是执法上的不公正、不公平，又怎能令罪犯心服口服呢？又怎能使在罪犯心灵深处建立法律权威与公平的通道呢？法律社会学的研究表明，人们对法律的信任并进而形成"法律至上"的信仰与理念，取决于对生活中对法律权威的现实感受和对法律职业人员（监狱警察应是一种法律职业）公正执法的现实体验。
四、纯化监狱职能，进行监狱改革。客观地说，高度合一体制的监狱职能多元化曾经作过历史性的贡献，可谓功不可没。在社会主义市场经济条件下，在社会分工日益细密，职能分化日益纯化的情况下，很显然，监狱职能多元化已成为制约监狱工作未来发展的最大的体制性障碍。我们必须从改造人的大局出发，从社会主义监狱惩罚与改造人的职能出发，尽快实现监狱职能单一化，为改造科学化创造良好的外部条件。注重监狱内部结构与功能的创新，使监狱从办企业、办社会中脱离出来，专心致力于改造和矫治，使服刑人员的劳动生产改造成绩不致成为考核的最主要内容。只有脱离了经济利益关系，服刑人员的考核才能真正体现公平、公正。
监狱公正缺少监督，是不能实现的。目前监狱的监督，既不健全，又不完善。大多流于形式，在新形势下，应当大力加强。从监督形式上看，应包括权力机关监督、党的监督、群众监狱、舆论监督；从过程上看，应包括事先监督、事中监督、事后监督；从监督内容上看，应包括执法监督、管理监督等。应该从具体的方面着手，如编制罪犯手册，将罪犯从入监到出监，从劳动、学习到接受管理，从减刑、假释到处分、加刑等有关权利、义务进行浓缩，条理清楚，提高了执法透明度；如实行狱务公开制度，将监狱工作有关内容、流程、期限、幅度向社会公布，接受社会群众监督；如聘请社会名流、党政人士做行风监督员，定期视察监狱，不仅沟通了与社会的联系，也消除了社会误解，促进了监狱事业的发展等。
党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来， 十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出，深刻理解和把握构建社会主义和谐社会的丰富内涵，维护和谐社会的公平、正义，对于我们完善刑罚执行制度意义重大，也只有按照构建和谐社会的要求，切实把公平正义贯穿于我们监狱改革和监狱工作的始终，才能把罪犯改造成守法公民，搞好刑罚执行，完善刑罚执行制度，为经济建设和小康社会的最终建成创造良好的条件。
阜阳市行政审批监督管理办法
安徽省阜阳市人民政府
关于印发《阜阳市行政审批监督管理办法》的通知
阜政发〔2004〕5号
关于印发《阜阳市行政审批监督管理办法》的通知
各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《阜阳市行政审批监督管理办法》已经2003年12月22日市政府第33次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○四年一月十七日
阜阳市行政审批监督管理办法
第一条 为了规范行政审批行为，加强对行政审批机关的监督，提高行政效率，促进依法行政，根据《中华人民共和国行政许可法》和《安徽省行政审批监督管理规定》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政审批，是指具有行政审批职能的行政机关或者其他组织（以下统称行政审批机关）根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
第三条 在上位法设定的行政审批事项范围内，对实施该行政审批作出具体规定和实施行政审批，以及对规定和实施行政审批进行监督，适用本办法。
第四条 县级以上人民政府应当建立健全行政审批监督制度，促进行政审批机关合法、合理、公正地行使行政审批权。
上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政审批的监督检查，及时纠正行政审批实施中的违法行为。
第五条 县级以上人民政府行政监察部门负责受理对违法违纪实施行政审批行为的检举、控告，并依法作出处理决定。
各级人民政府法制部门负责审查本级人民政府及其部门和下一级人民政府规范性文件中涉及有关行政审批事项及具体行政行为的合法性，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。
行政服务中心负责对进入中心的行政审批项目进行监督管理，并对各窗口单位及其工作人员行政审批工作进行督查督办。
各级人民政府法制部门和行政服务中心应当积极协助行政监察部门查处行政审批中的违法违纪行为，做好行政审批过错责任追究工作。
第六条 县级以上人民政府及其部门就实施行政审批作出的具体规定应当符合法律、法规要求，不得以任何形式设定下列事项：
（一）变更行政审批的范围、种类；
（二）增设违反上位法规定的其他条件、延长办理期限；
（三）设置前置性行政审批事项；
（四）限制外地企业或者个人到本地区从事生产经营和提供服务，或者对外地企业、个人作出歧视性规定；
（五）限制其他地区商品进入本地区市场；
（六）附加额外义务。
对违反上述规定的有关规范性文件或其他文件，县级以上人民政府法制部门应当建议有关部门进行修改，或者提出处理意见，报本级政府决定。
第七条 实施行政审批应当遵循公开、公平、公正的原则。
有关行政审批的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政审批的依据。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政审批的实施和结果应当公开。
行政机关实施行政审批时，应当平等对待同等条件的自然人、法人或者其他组织，不得实施歧视性待遇。
第八条 实施行政审批，应当遵循便民原则，提高办事效率，提供优质服务。
鼓励各行政审批机关创新审批方式的运行机制，简化行政审批程序，方便人民群众，推行电子政务和网上审批。
第九条 行政审批项目必须纳入行政服务中心统一办理、统一送达行政审批决定。因特殊情况不能纳入行政服务中心办理的，必须由行政审批机关提出书面申请，经行政服务中心、政府法制部门审查后提出意见，报本级人民政府决定。
凡纳入行政服务中心办理的行政审批项目，应当接受行政服务中心的监督管理；未经批准，不得从行政服务中心退出；确需退出的，必须由行政审批机关提出书面申请，经行政服务中心、政府法制部门审查后提出意见，报本级人民政府决定。
第十条 建立企业登记并联审批制度。行政审批依法由两个以上部门实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政审批申请，并转告有关部门分别提出处理意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。
第十一条 未纳入行政服务中心的行政审批项目需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政审批机关应当确定一个机构统一受理行政审批申请，统一送达行政审批决定。
凡进入行政服务中心的审批项目，不需要行政审批机关集体研究决定的，审批机关应当改革签批办法，明确授权窗口责任人现场办结。
第十二条 行政机关实施行政审批，应当保护申请人的陈述权、申辩权；因违法实施行政审批对申请人的合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿。
第十三条 按照谁审批、谁负责、谁监督的原则，行政审批机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政审批事项的活动实施有效监督检查。
行政审批机关实施监督检查，不得妨碍公民、法人或者其他组织的正常生产经营活动，不得索取和收受他人的财物，不得谋取其他利益。
第十四条 实行行政审批公示制度。行政审批机关应当将下列事项在受理窗口进行公示：
（一）受理行政审批项目名称和设定该行政审批的法律、法规依据；
（二）申请该行政审批应当具备的条件；
（三）申请书示范文本；
（四）办理该项行政审批具体操作流程；
（五）申请人需要提交的全部材料目录；
（六）承诺办理期限；
（七）收费依据、收费标准和收费许可证；
（八）具办人员姓名、职务；
（九）受理投诉部门及投诉电话。
第十五条 行政审批机关应当保证公民、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。申请人对行政审批提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告知申请人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
申请人对行政审批机关工作人员在行政审批中违法违纪行为的举报、投诉，行政审批机关应当依法调查核实，及时作出处理，并将处理情况反馈举报人、投诉人。
第十六条 实行重大行政审批事项听证制度。法律、法规、规章规定实施行政审批应当举行听证的，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政审批事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
行政审批直接涉及申请人与他人之间的重大利益，行政机关在作出行政审批决定前，应当告知申请人、利害关系人享有举行听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内依法举行听证。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
第十七条 建立重大行政审批决定备案制度。行政审批机关作出的重大行政审批决定，应当自决定作出之日起15日内报送上一级业务主管部门备案。
接受备案的行政机关应当自受理备案之日起30日内作出审查决定，发现有违法实施行政审批的，应当依法进行查处，并将处理结果书面报告同级人民政府。
第十八条 对国务院或者省政府已明令取消的行政审批事项，有关行政审批机关应当及时进行清理，不得再实施行政审批，也不得采取变通的方式继续实施行政审批。
对国务院或者省政府决定改变行政管理方式，将行政审批权下放给下级行政机关或者移交给行业组织和中介机构办理的，有关行政审批机关应当按照要求，将行政审批权及时下放给下级行政机关，或者移交给行业组织和中介机构办理。
第十九条 建立行政审批统计制度。行政审批机关应当于每年1月份，将上年度行政审批工作开展情况，包括实施行政审批的种类、具体项目、办理数量、收费情况、行政审批事项的增减情况等报告本级人民政府。
第二十条 建立行政审批责任制度和责任追究制度。行政审批机关主要负责人为第一责任人，分管负责人和其内设机构办理行政审批的工作人员为直接责任人。
第二十一条 行政审批机关及其工作人员有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察部门责令改正，非法收取的费用应当责令退还；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过或记大过的行政处分：
（一）对符合法定条件的行政审批申请不予办理的；
（二）按规定应当进入行政服务中心办理的行政审批项目，行政审批机关拒不进入的，或者窗口单位不能真正履行行政审批职责的；
（三）不在办公场所公示依法应当公示的事项的；
（四）在受理、审查、决定行政审批过程中，未向申请人、利害关系人履行告知义务的；
（五）申请人受理材料不齐全，不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部材料内容的；
（六）未依法说明不受理行政审批申请或者不予行政审批理由的；
（七）依法应当举行听证而不举行听证的；
（八）对涉及多个部门的行政审批，不及时主动协调，相互推诿、拖延不办，或者本部门审批事项完成后，不及时移交其他部门的；
（九）擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的；
（十）利用行政审批搭车收费，或者以收取保证金、押金名义变相收费的；
（十一）收费使用不合法的票据或者不给票据的；
（十二）已明令取消的收费项目或者降低标准的收费项目，仍进行收费或者按原标准收费的；
（十三）已明令取消的行政审批项目，仍在实施的；
（十四）已改变行政管理方式，应当移交给下级机关或者行业组织和中介机构办理的行政审批事项，原审批机关拒不移交，仍在实施或者变相实施的；
（十五）其他违反行政法规规定的行为。
第二十二条 规定行政审批事项不符合法律、法规规定的，由本级人民政府或者上一级人民政府撤销该规定；对直接负责的主管人员给予行政记过、记大过处分。
第二十三条 行政机关工作人员办理行政审批、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予降级或撤职的行政处分。
第二十四条 行政机关实施行政审批，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记过或记大过的行政处分；情节严重的，给予降级或撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对不符合法定条件的申请人准予行政审批或者超越法定职权作出准予行政审批决定的；
（二）对符合法定条件的申请人不予行政审批或者不在法定期限内作出准予行政审批决定的；
（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政审批决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政审批决定的。
第二十五条 截留、挪用、私分或者变相私分实施行政审批依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过或降级的行政处分；后果特别严重的，给予撤职直至开除公职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法由市政府法制办负责解释。
第二十八条 本办法自发布之日起执行。
