论人大监督职能的加强
法学硕士研究生 石安洲
摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求。但就当前来看，我国没有建立起行之有效的宪法监督制度，人大常委自身监督机制尚有缺憾，监督工作面临体制障碍，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大监督制度功能的充分发挥。基于对此现状的分析，进一步探讨加强和完善人大监督职能的对策。
关键词：人民代表大会 监督职能
在我国主要确立了国家权力机关监督、司法机关监督、国家行政机关监督等多种监督形式，其中权力机关则是最主要的监督主体。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生, 对它负责, 受它监督。人大监督是坚持和完善人民代表大会制度及实现法治的具体要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。
一、 人大监督概述
（一）人大监督的定义
我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自身的监督和对“一府两院”的监督。
新出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。
本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。监督内容包括法律监督和工作监督两方面。
（二）人大监督的价值
人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。
监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。
监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一。从理论上讲，国家监督权力的基础是人民群众的民主监督，广大人民是实施国家监督的根本主体，人大代表人民行使监督权就成为国家监督体系的重要构成部分。政府等国家机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关的监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和制衡。权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。
二、人大监督弱化的现状及其成因分析
随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大监督职能仍需强化，人大监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点 。监督工作仍是人大工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。
（一） 宪法监督制度不完备
依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”
我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远” 。我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：
1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。
（二）人大常委会运行监督机制弱化
我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：
1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
（三）人大监督面临政治体制障碍
在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。
人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。
从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。
由于长期存在的党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。
（四）人大监督的政治文化还没有真正形成
大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但笔者认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。
改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。
三、加强人大监督职能之对策研究
（一）进一步完善宪法监督制度
1．设立宪法监督委员会
根据我国宪法规定，全国人民代表大会及其常委会是我国宪法监督机关。从人民代表大会这一政体上看是适宜的，但是实践上难以实现。全国人大及其常委会任务重、没有足够的时间和精力进行调查研究，而且其人员成分多样、素质层次不一，难以胜任宪法监督对专业化和技术性的要求。
北京市严格限制养犬规定(已废止)
北京市人大常委会
北京市严格限制养犬规定
北京市人大常委会
（1994年11月30日北京市第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过 1994年12月1日北京市人民代表大会常务委员会公告第36号公布1995年5月1日起施行）
第一条 为保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序，保护市容环境，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 凡本市行政区域内的机关、团体、部队、企业事业单位、公民以及外国人，均须遵守本规定。
第三条 本市对养犬实行严格限制、严格管理、禁限结合、总量控制的方针。
第四条 本规定由本市各级人民政府组织实施。
市和区、县、乡、镇人民政府以及街道办事处，可以设立由公安、畜牧兽医、卫生、工商行政管理、环境卫生部门或者有关人员组成的限制养犬工作领导小组，并相应成立专门组织。
公安部门是限制养犬工作的主管机关。有关行政管理部门按照职责分工，各负其责，积极配合。
第五条 机关、团体、部队、企业事业单位以及居民（家属）委员会、村民委员会，应当在干部、职工、居民、村民和学生中坚持经常地开展限制养犬的宣传教育，做好限制养犬的工作。
第六条 本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点限制养犬地区（以下简称重点限养区）。远郊区、县为一般限制养犬地区（以下简称一般限养区）。
重点限养区内的农村，经区人民政府决定，可以参照一般限养区进行管理。一般限养区内的城镇，经区、县人民政府决定，可以参照重点限养区进行管理。
区、县人民政府可以对特定地区划定范围禁止养犬，并报市人民政府备案。
第七条 本市严格实行养犬许可证制度。未经批准，任何个人和单位不得养犬。
第八条 重点限养区内严禁个人养烈性犬、大型犬。
本市许可饲养的小型观赏犬的品种与体高标准，由市公安局会同市畜牧兽医部门确定并公布。
第九条 重点限养区内个人养小型观赏犬，必须向居住地公安派出所申请，由公安派出所征求居民（家属）委员会的意见，报上级公安机关审核批准。
重点限养区内单位因特殊工作需要养犬，由市公安局审核批准。
一般限养区内个人和单位养犬，必须向所在地公安派出所申请，由所在乡、镇人民政府审核批准。
外国人申请养犬，由市公安局审核批准。
公民个人经批准养犬的，每户只准养一只。
第十条 重点限养区内个人养小型观赏犬，必须具备下列条件方可以申请，
（一）有本市常住户口，具有民事行为能力。
（二）独户居住。
（三）保证遵守有关养犬的管理规定。
第十一条 经批准养犬的，必须携犬先到畜牧兽医部门对犬进行健康检查，注射预防狂犬病疫苗，并到公安机关办理登记，领取养犬许可证和犬牌。养犬许可证每年注册一次。
第十二条 经批准养犬的，必须缴纳登记费和年度注册费。
重点限养区内每只犬第一年登记费为5000元，以后年度注册费为2000元。本规定实施之日起三个月内登记的，减收登记费2000元。
市人民政府为控制养犬总量，可以对登记费、年度注册费进行调整。
一般限养区内登记费和年度注册费，由区、县人民政府根据实际情况规定，报市物价局、市财政局批准后执行。
第十三条 经批准养犬的，必须遵守下列事项：
（一）不得携犬进入市场、商店、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、游乐场、车站、航空港以及其他公共场所。
（二）不得携犬乘坐公共交通工具（小型出租汽车除外）和电梯。
（三）小型观赏犬出户时，必须挂犬牌、束犬链，并由成年人牵领；一般限养区内经批准养的大型犬应当实行拴养或者圈养，不得出户。
（四）重点限养区内允许携犬出户的时间为20时至次日7时之间，犬在户外排泄粪便的，携犬人应当立即予以清除。
（五）养犬不得侵扰他人的正常生活。
（六）定期为犬注射预防狂犬病疫苗。
第十四条 养犬人在犬伤害他人时，应当立即将被伤者送至医疗卫生部门诊治，负担其全部医疗费用，并依法赔偿其他损失；对伤人犬应当及时送交畜牧兽医部门检查，发现狂犬应当立即处理。
第十五条 从事犬类销售、养殖，举办犬类展览，以及开办为养犬服务的商店和医院，必须经市公安、畜牧兽医部门批准，并依法办理工商行政管理登记。
重点限养区内禁止从事犬类销售、养殖和举办犬类展览。
第十六条 重点限养区内无养犬许可证擅自养犬或者逾期不注册的，由公安部门没收其犬，对单位处以1万元以上2万元以下的罚款，对个人处以2000元以上5000元以下的罚款。
一般限养区内无养犬许可证擅自养犬或者逾期不注册的，由主管部门没收其犬，并处以200元以上1000元以下的罚款。
第十七条 违反本规定第十三条，有下列行为之一的，由公安部门对责任人处以200元以上1000元以下的罚款，情节严重的，没收其犬，吊销养犬许可证：
（一）携犬进入公共场所或者携犬乘坐公共交通工具及电梯的。
（二）违反规定携犬出户的。
（三）养犬侵扰他人正常生活经教育不改的。
（四）未按期为犬注射预防狂犬病疫苗的。
重点限养区内，养犬人对犬在户外排泄粪便未及时清除的，由环境卫生监察部门或者卫生监督人员对养犬人处以50元的罚款。
第十八条 养犬人违反本规定致犬伤人的，由公安部门没收其犬，吊销养犬许可证，并对养犬者处以2000元以上5000元以下的罚款。
第十九条 违反本规定第十五条，从事犬类销售、养殖，举办展览，或者开办商店、医院的，由公安、工商行政管理部门予以取缔，没收其犬、犬用物品以及全部非法所得，并对责任单位处以1万元以上5万元以下的罚款，对责任人处以2000元以上5000元以下的罚款。
第二十条 有下列行为之一，除按本规定有关条款处罚外，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门依法对其处以15日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在重点限养区内的公共场所销售犬的。
（二）纵犬伤人的。
（三）倒卖、伪造养犬许可证或者犬牌的。
（四）拒绝、阻碍执法人员依法执行公务的。
第二十一条 市公安局设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。
第二十二条 公安部门收取的登记费、年度注册费一律上交市财政，作为养犬管理工作的费用。
第二十三条 本规定的实施办法由市人民政府制定。
第二十四条 本规定具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。
第二十五条 本规定自1995年5月1日起施行。
