珠海市人民政府规章制定办法
广东省珠海市人民政府
珠海市人民政府规章制定办法
珠海市人民政府令第34号
《珠海市人民政府规章制定办法》已经2003年2月13日市人民政府第3次常务会议审议通过，现予发布，自2003年3月1日起施行。
市长 王顺生
二OO三年二月十九日
珠海市人民政府规章制定办法
第一章 总则
第一条 为贯彻《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《规章制定程序条例》(以下简称《条例》)，规范市人民政府规章制定工作，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 市人民政府依据较大市的立法权和全国人民代表大会的授权决定制定政府规章适用本办法。
第三条 依据较大市的立法权制定政府规章应当依照法定的权限和程序进行，不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规、政府规章以及本市的地方性法规的规定相抵触。
第四条 依据授权决定制定政府规章应当遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，严格按照授权决定进行，制定政府规章在经济特区范围内施行。
第五条 市人民政府规章(以下简称规章)的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释适用本办法。
违反本办法制定的规章无效。
第六条 规章的名称一般称“规定”、“办法”，不得称“条例”。
第七条 规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。
第二章立项
第八条 市人民政府有关部门认为需要制定规章的，应当于起始年度前一年的十一月三十日前向市人民政府报请立项。
报请立项时应当说明制定规章的必要性，有关的法律依据、制定规章的基本思路、拟确立的主要制度和拟采取的主要措施等事项。
第九条 市法制局负责立项审查。
立法必要性不充分，立法思路不符合党和国家基本方针、政策，不符合社会主义市场经济发展和政府职能的转变要求及立法条件不成熟的，不予立项。
第十条 拟制定的规章涉及问题复杂的，市法制局应当组织召开立项论证会进行论证。
立项论证会应当广泛召集有代表性的部门和人员参加，充分听取与会者的意见。
第十一条 市法制局应当在收到立项申请后30个工作日内，依据法律、法规的规定及我市实际情况作出是否同意立项或者召开立项论证会的决定，召开立项论证会的，应当在论证会后15个工作日内作出是否同意立项的决定。
市法制局应当将是否同意立项的决定书面告知申请部门。
第十二条 市法制局于每年年底根据立项情况和市人民政府工作任务，拟定下一年度规章制定工作计划，报市人民政府批准后执行。
起草部门应当按照规章制定工作计划如期完成起草工作，不能如期完成起草工作的，应当向市人民政府书面报告情况，说明原因。
第十三条 未列入规章制定工作计划的项目，一般不予办理。特殊情况确需办理的，报请部门应当向市法制局提交书面报告，参照本章规定立项后，经市人民政府同意可以列入当年规章制定工作计划。
第三章起草
第十四条 规章由报请立项的部门起草。
规章内容复杂、涉及若干部门的，市人民政府可以确定由其中一个部门负责起草，也可以确定由市法制局起草或者组织起草。
起草规章可以邀请有关专家或者组织参加，也可以委托有关专家或者组织起草。
起草规章所需经费，应当列入起草部门的行政经费预算。
第十五条 起草规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第十六条 起草规章应当符合社会主义市场经济发展的客观要求和政府职能转变的要求，不得设定有地方保护、阻碍市场流通和其他妨害公平竞争等内容的条款。
第十七条 起草规章，应当从全局和人民的整体利益出发，不得强调部门权力和利益。
第十八条 起草规章，应当进行深入的调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第十九条 规章的内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。
第二十条 规章的内容涉及市人民政府其他部门工作的，起草部门应当认真听取意见，主动协调；无法协调一致的，应当将有关意见与规章送审稿一同上报，并说明情况和理由。
规章的内容涉及有关管理体制、职能调整等应当由市人民政府决策的重大问题，起草部门应当先行报请市人民政府决定。
第二十一条 规章送审稿应当经起草部门负责法制工作的机构审核，由起草部门负责人集体讨论决定后，报送市法制局审查。
第二十二条 报送规章送审稿时，起草部门应当提交下列文件和材料：
(一)报送审查的报告；
(二)规章送审稿正文及其电子文本；
(三)规章送审稿说明及其电子文书；
(四)有关机关、组织和个人对规章送审稿的主要不同意见；召开听证会的，应当附有听证会记录；
(五)有关法律材料，包括调研报告，国内外有关立法资料等。
第二十三条 规章送审稿说明应当包括以下内容：
(一)拟规范事项的现状和主要问题；
(二)起草规章的指导思想与宗旨；
(三)规定的主要措施及其法律依据；
(四)施行的可行性；
(五)对不同意见的处理情况；
(六)需要说明的其他问题。
第二十四条 规章送审稿不符合本办法第二十二条、第二十三条规定的，市法制局可以要求起草部门在15日内补充相关材料。
起草部门未按要求补充相关材料或者起草工作不符合本办法第二十条、第二十一条规定的，市法制局可以将规章送审稿退回起草部门。
第四章审查
第二十五条 规章送审稿由市法制局负责统一审查。
市法制局主要从以下方面对送审稿进行审查：
(一)是否符合《立法法》和《条例》规定的原则；
(二)是否符合本办法第十五条、第十六条、第十七条的规定；
(三)是否正确处理有关机关、组织和个人对规章送审稿主要问题的意见；
(四)是否符合立法技术要求；
(五)需要审查的其他内容。
第二十六条 规章送审稿有下列情形之一的，市法制局可以缓办或者退回起草单位：
(一)制定规章的基本条件尚不成熟的；
(二)有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商达成一致意见的；
(三)上报送审稿不符合本办法第十五条、第十六条、第十七条、第二十二条、第二十三条规定的：
(四)设定的主要制度缺少实践基础，需要重新调查研究的。
第二十七条 市法制局应当将规章送审稿发送有关机关、组织和专家征求意见。
被征求意见部门和个人在收到征求意见函后应当在规定的期限内按要求提出书面意见，送市法制局。逾期未送的，视为对该规章无异议。
第二十八条 规章送审稿内容涉及重大问题的，市法制局可以召开由有关组织、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第二十九条 规章送审稿内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，存在重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公开征求意见，也未举行听证会的，市法制局可以向社会公开征求意见，也可以举行听证会。
第三十条 有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制局应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，市法制局应当报请市人民政府决定。
第三十一条 市法制局应当综合各方面的意见，对规章送审稿进行修改，形成规章草案及其审查报告。审查报告应当包括下列内容：
(一)制定规章的目的、必要性和可行性；
(二)制定规章的法律依据；
(三)审查、修改规章的情况；
(四)规章主要内容及主要条款的解释；
(五)各方面的意见及协调情况；
(六)审查结论。
规章草案和审查报告由市法制局负责人签署后，提请市人民政府审议。
第五章决定、公布和备案
第三十二条 规章草案应当由市人民政府常务会议审议。特别重要的规章草案，经市长决定，可提请市人民政府全体会议审议。
规章草案应当在会议召开前三日送达会议组成人员。
第三十三条 市人民政府常务会议或者市人民政府全体会议审议规章时， 由市法制局作审查报告。
市法制局或者起草部门对会议出席者的意见和询问作出解答。
第三十四条 市法制局根据市人民政府常务会议或者全体会议的审议意见对规章进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署命令，予以公布。
第三十五条 规章应当自公布之日起30日后施行，但符合《条例》第三十二条有关规定的除外。
为实施规章制定的办法、细则等行政措施，应当与规章同时施行。
第三十六条 规章签署公布后，《珠海市人民政府公报》和《珠海特区报》应当及时刊登。
《珠海市人民政府公报》刊登的规章文本为标准文本。
市人民政府印制一定数量的规章文本，供公众查询索取。
第三十七条 规章公布后，依照规定向国务院、省人民政府和市人民代表大会常务委员会备案。
第六章 解释、修改和废止
第三十八条 规章解释权属于市人民政府。
规章有下列情况之一的， 由市人民政府解释：
(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的；
(二)规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章解释由市法制局参照规章送审稿审查程序提出意见，报请市人民政府批准后公布。
规章解释同规章具有同等效力。
第三十九条 有下列情形之一的，有关行政主管部门或者市法制局应当提出修改、废止规章的建议：
(一)规章依据的上位法已经修改或者废止的；
(二)规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的；
(三)规章规范的社会实际情况发生重大变化的；
(四)其他应当修改、废止规章的情形。
属于前款第(一)项、第(二)项的，应当在1个月内向市人民政府提出修改或者废止规章的建议。
修改、废止规章，参照规章制定的有关规定执行。
规章修改后，应当及时公布新的规章文本。
第七章附则
第四十条 规章外文译本编译、中外文版本汇编的工作由市法制局负责。
第四十一条 拟订市人民政府提请市人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本办法的有关规定执行。
第四十二条 本办法自2003年3月1日起施行。1996年8月3日市人民政府发布的《珠海市人民政府制定珠海经济特区规章和拟定珠海经济特区法规草案的规定》同时废止。
长江流域水资源保护立法问题研究
吕忠梅
一
长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
