四川省行政执法监督条例
四川省人大常委会
四川省行政执法监督条例
2001年9月22日四川省第九届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 四川省第九届人民代表大会常务委员会公告（第58号） 《四川省行政执法监督条例》已由四川省第九届人民代表大会常务委员会第25次会议于2001年9月22日通过，现予公布，自公布之日起施行。
四川省人民代表大会常务委员会
2001年9月22日
第一章总则第一条为加强和规范行政执法机关内部层级监督，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律有关规定，结合四川实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府，以及工作部门对所属工作机构和下级工作部门的行政执法实施监督检查的活动。
第三条本条例所称行政执法，是指各级人民政府及其所属工作部门实施法律、法规、规章的下列行政行为：（一）制定在本行政区域内具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为；（二）作出涉及特定对象权利义务的下列具体行政行为：
1、实施行政处罚的行为；2、采取查封、扣押、冻结财产等行政强制措施的行为；
3、实施检查、抽查、检测、检验、检疫的行为；4、征收税费的行为；5、颁发执照、许可证或者对有关事项进行注册登记、行使审查权、审批权、核准权的行为；
6、法律、法规规定的其他具体行政行为。 （
第四条公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政执法行为违法，有权向上级行政机关举报、控告和投诉。
第二章实施监督的机关第五条县级以上人民政府负责本行政区域内的行政执法监督工作。
县级以上人民政府法制工作部门是本级人民政府的行政执法监督机关，具体实施行政执法监督工作，并接受上级人民政府法制工作部门的业务指导。
第六条县级以上人民政府所属工作部门负责本部门、本系统的行政执法监督工作，其法制工作机构具体实施本部门、本系统的行政执法监督工作，并接受本级人民政府法制工作部门的业务指导。
第七条省以下垂直管理的行政机关，由本系统上级主管机关和所在地同级人民政府共同实施行政执法监督。在行政执法监督中发生争议的，由上级人民政府裁决。
第八条行政执法监督机关依照本条例履行下列职责：（一）组织实施行政执法责任制、行政执法评议考核制、行政执法过错责任追究制等行政执法监督制度；（二）审查本级人民政府所属工作部门和下级人民政府制定的规范性文件的合法性和适当性；（三）监督检查本级人民政府所属工作部门和下级人民政府作出的具体行政行为的合法性和适当性；（四）审查行政执法主体的合法性；（五）负责行政执法人员资格认证和行政执法证件监督管理；（六）纠正违法、不当的行政行为；（七）协调处理行政机关之间在行政执法中产生的争议；（八）组织、指导、参与行政执法检查；（九）办理本级人民政府和上级行政执法监督机关交办的其他行政执法监督事项。
县级以上人民政府所属工作部门的行政执法监督机构的职责，比照前款规定执行。
第九条县级以上人民政府应当加强行政执法监督队伍建设，配备行政执法监督人员。对在查处违法行政行为中有突出贡献的行政执法人员应当予以表彰奖励。
行政执法监督人员应当熟悉有关法律、法规、规章和行政执法业务知识，忠于职守、办事公正、清正廉洁。开展行政执法监督活动，应当出示由省人民政府统一制发的行政执法监督证。
第三章抽象行政行为的监督第十条各级人民政府制定的规范性文件，应当报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
较大的市的人民政府制定的规章，应报国务院、本级人民代表大会常务委员会、省人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。
第十一条各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件应报本级人民政府和上一级主管部门备案；几个部门联合制定的规范性文件，由主办部门报送备案。
第十二条规章、规范性文件应于发布之日起30日内报送备案。
第十三条行政执法监督机关对规章、规范性文件进行备案审查，审查的重点是有无下列情形：（一）与法律、法规和上级行政机关的规章、规范性文件相抵触；（二）越权设定行政处罚、行政强制措施；（三）设定行政审批、行政许可、行政事业性收费、集资等项目违法或不适当；（四）不按规定程序制定、发布规章和规范性文件。
第十四条法律、法规、规章或者上级行政机关的规范性文件发布后，行政执法监督机关应当监督下级行政机关及时修改或者废止与法律、法规、规章或者上级行政机关的规范性文件相抵触的规范性文件。
第四章具体行政行为的监督第十五条行政执法监督机关应当加强对下级行政机关具体行政行为的监督，监督的重点是有无下列情形：（一）作出具体行政行为的机关、组织不具备行政执法主体资格；（二）行政机关不依法履行职责；（三）执法人员不按省人民政府的规定取得行政执法证件并亮证执法；（四）行政处罚事实不清楚、证据不充分、适用依据不正确；（五）具体行政行为不适当；（六）不遵守行政执法程序。
被监督的行政机关和行政执法人员应当如实报告情况，提供有关资料。
第十六条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款或者没收较大数额的违法所得或者非法财物等重大行政处罚决定的，应当在作出决定之日起15日内将处罚决定书和必要的说明材料抄报本级人民政府行政执法监督机关和上一级主管部门。
前款规定的较大数额的罚款、违法所得、非法财物的具体标准，由省人民政府规定。
第十七条县级以上人民政府及其所属工作部门依照法律、法规、规章的规定委托其他组织实施行政执法的，应当予以公告，并报行政执法监督机关备案。
第十八条两个以上的行政机关之间在行政执法过程中有下列情形之一的，由同级行政执法监督机关协调处理，或者逐级报请有权机关处理：（一）对行政执法权限有争议的；（二）对案件的管辖权有争议的；（三）其他需要协调处理的行政执法争议。
第五章行政执法监督程序第十九条公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政执法监督机关反映行政机关制定的规范性文件违法的，行政执法监督机关应当进行审查，并将审查结果告知反映情况的公民、法人或者其他组织。
第二十条行政执法监督机关发现有本条例第十三条所列情形之一的，应当通知制定机关在15日内自行纠正，或者报请本级人民政府同意后予以撤销；
被监督的行政机关对违反法律、法规、规章或者上级行政机关规范性文件规定的规范性文件予以纠正后，应当将纠正结果报行政执法监督机关备案。
规范性文件之间相互矛盾的，应当及时予以协调处理，或者提出处理意见报请本级人民政府作出处理决定。
第二十一条公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为违法并侵犯其合法权益，向有管辖权的行政执法监督机关投诉的，应当递交投诉书。公民递交投诉书确有困难的，可以口头投诉。
第二十二条行政执法监督机关对属于本机关管辖的投诉，应予受理；对不属于本机关管辖的，应当在10日内移送有管辖权的机关，并告知投诉人。
第二十三条行政执法监督机关应当自受理投诉之日起10日内，通知被投诉的行政机关。被投诉的行政机关应当在接到通知之日起15日内作出书面说明，并提交作出具体行政行为的证据依据和其它有关材料。
第二十四条行政执法监督机关认为行政机关的具体行政行为有本条例第十五条所列情形之一的，应通知该行政机关自行纠正，或者报请本级人民政府同意后予以撤销；除本条例第十五条第（一）项外，必要时可以同时决定由该行政机关在限期内重新作出具体行政行为。
行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，应督促其履行或者责令限期履行。
被监督的行政机关对违法或者不当的具体行政行为予以纠正或者重新作出具体行政行为后，应当将纠正结果或者重新作出的具体行政行为报送行政执法监督机关备案。
被纠正或撤销的具体行政行为涉及公民、法人或其他组织财物的，应责令退还。确实无法退还的，行政执法监督机关予以收缴，上交国库。
第二十五条行政执法监督过程中有下列情形之一的，可以停止执行具体行政行为：（一）作出具体行政行为的该行政机关认为需要停止执行的；（二）行政执法监督机关认为需要停止执行并报经本级人民政府同意的。
第二十六条对于投诉人提出的符合国家赔偿法有关规定的行政赔偿请求，行政执法监督机关在决定撤销违法或者不当的具体行政行为时，应当督促被投诉的行政机关依法给予赔偿。
第二十七条行政执法监督机关就行政执法监督事项直接作出撤销下级行政机关行政行为的处理决定的，应当报经本级人民政府同意，并于作出行政执法监督决定之日起30日内送达被监督的行政机关。
第二十八条行政执法监督机关依法作出的行政执法监督决定书，被监督的行政机关应当执行，并在接到监督决定书30日内，将执行情况书面报告行政执法监督机关。
被监督的行政机关不执行或者无正当理由拖延执行行政执法监督决定的，行政执法监督机关或者上级行政机关应当责令限期执行。
第六章法律责任第二十九条行政执法监督机关及其工作人员有下列情形之一的，由本级人民政府对该机关给予通报批评并对有关责任人员给予警告、记过、记大过直至降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）利用行政执法监督权为本单位或者个人谋取私利的；（二）失职或者越权，造成严重后果的；（三）拒不受理投诉的；（四）有其他违法行政行为的。第三十条各级行政机关有下列情形之一的，由行政执法监督机关视情节轻重给予通报批评、责令改正，并由主管机关对其负责人给予行政处分。行政执法人员有下列情形之一的，由行政执法监督机关或者该行政执法人员所在单位视情节轻重给予通报批评、暂扣行政执法证件；情节严重的，可吊销行政执法证件，并由主管机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）利用行政执法权为本单位或者个人谋取私利的；（二）失职或者越权，给公民、法人或者其他组织造成较大经济损失或者造成其他严重后果的；（三）侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，引起行政赔偿，致使国家利益遭受损失的；（四）拒绝、阻挠、妨碍行政执法监督的；（五）拒不执行或者无正当理由拖延执行行政执法监督决定的；（六）不按本条例规定将有关事项报送备案的；（七）有其他违法行政行为的。第三十一条其他单位和个人阻挠、妨碍行政执法监督工作的，由行政执法监督机关对有关责任人员给予批评教育，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则第三十二条行政执法监督机关受理举报、投诉案件，不得收取任何费用。行政执法监督所需经费，由同级财政列入预算。
第三十三条本条例所称各级人民政府所属工作部门和各级行政机关，包括法律、法规授权执法的组织和依法接受行政机关委托承担行政执法任务的组织。
第三十四条省人民政府可以根据本条例制定实施办法。
第三十五条本条例自公布之日起施行。
案例参考在个案中的适用方法
———从民事裁判的视角探析
引言
每一个具体案件的裁判，都是抽象的法律规定在具体案件中的运用，所以，法官每审理一个案件都必须经过两个必不可少的过程，即对案件事实的认定和对法律的适用，民事案件也不例外。由于制定法固有的抽象性、滞后性以及漏洞性等特征，法官在认定案件事实之后,在“找法”的过程中经常会遇到法律或者司法解释不明确甚至漏洞的情形，受我国司法氛围的影响，法官一般会采用原则补充法、法律解释法、习惯补充法等等，理论界和实务界对这几种方法都有深入的研究。虽然我国是成文法国家，不承认判例法制度，但这并不表明我国不重视案例的指导作用。2005年10月26日，最高院公布的“二五改革纲要”第13项改革任务提出，建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。而且对案例指导制度的研究也并不缺乏，大多是从案例指导的理论基础、必要性与可行性分析、历史发展、指导性案例生成程序等等方面进行的探讨[1]，由此可见，案例指导作为一项制度得到了官方的倡导，同时也有一定的理论研究，参考指导性案例进行裁判是其目的。然而，鲜有对适用指导性案例进行裁判案件的方法研究，这不能不说是一个缺陷，任何一个制度的构建其目的都是为了将其付诸实施，并转化为实践，案例参考方法的研究正是我国建立案例指导制度的要求使然。本文试图通过实证研究的方法来发现民事裁判中案例参考的问题及其解决方法，“实现指导性案例制度与法律的统一适用之目标的对接和回应，从而最终确保司法公正和权威。”[2]
一、案例初探：从一则案例导入
Y法院于2011年2月23日受理了一起承包地征收补偿费用分配纠纷案（以下简称“Y案”）。[3]基本案情如下：原告王某（女）系某村小组成员，于2008年出嫁到外村，但是户口一直未迁移。2006年至2008年期间，该村小组的土地被县政府征用，村小组得到了部分征地补偿费。从2009年起，由村小组决定将征地补偿费陆续分给村民，每位村民大约分得12000元。被告村小组以原告王某已出嫁为由，没有分配征地补偿费给原告。于是原告王某将该村小组告上法庭，要求获得相应的补偿费。
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”从该司法解释可以看出，是否具有集体经济组织成员资格决定着能否请求获得土地补偿费。但是对于集体经济组织资格的认定，法律或者司法解释并没有作出明确的规定。
本案在处理的过程中参考了《中国审判案例要览》（2007年民事审判案例卷）收录的曾廷富等诉宜宾市翠屏区象鼻镇大麦村第六村民组土地补偿费案（以下简称“宜宾案”）。[4]案情如下：曾廷富（女）出生于大麦村六组，1993年与一品村村民刘承武同居，其户口一直在大麦村六组。2003年大麦村的土地被县政府征用，该组获得各种补偿费共计5396307.2元。村小组会议决定了分钱方案：按照参加集体分配的人数按照户籍管理在册的农业人口计算。2004年村六组以“曾廷富已成事实婚姻，应迁出本组”为由，将其排除在外。曾廷富将村六组告上法庭，一审判决曾廷富胜诉。村六组不服一审判决，诉至宜宾中院，宜宾中院驳回上诉，维持原判。
从“Y案”与“宜宾案”的案件事实来看，有以下相同点：1、原告都已出嫁到外村；2、原告的户口都未迁移；3、诉讼请求都是获得土地补偿费。两案的不同点是，王某已经办理了结婚手续，构成合法婚姻，而曾廷富并未办理结婚手续，只能成为事实婚姻。“Y案”与“宜宾案”有较多的事实相同属性，这些都是对案件的裁判起着重要作用的事实，而不同点对该案的裁判不构成大的影响。在“宜宾案”中翠屏区法院和宜宾中院都将户籍作为认定集体经济组织成员的标准。因此，Y法院参考“宜宾案”并认为原告王某虽已出嫁但户口未迁移，应当具有集体经济组织成员资格，支持了原告的诉讼请求。
当然，法官在判决书中并没有引用该案例，只是参考该案例的逻辑推理、法律解释、论证等方法，使该案圆满解决。Y法院之所以采用案例参考的民事裁判方法，是因为法律或者司法解释对“集体经济组织资格”没有作出明确的规定,这时候采用案例参考的方法，具有“同案同判”、“类似情况类似处理”、法律适用统一的功能，特别是“对人民法院来讲，如果实行案例指导制度，以后各级人民法院接到类似的案件诉讼，就不用花太多的精力和时间去审理了，完全可以按照简易程序，并按照类似案件类似处理的原则作出判决。这样，既可以节省大量的司法资源，也可以保证审判的公正和法制的统一。”[5]
二、实践检视：案例参考的现状与问题
当下的司法正在对案例参考作出积极的回应。例如，最高院正积极推进案例指导工作，并于2010年11月26日发布了《关于案例指导工作的规定》，明确了指导性案例发布的主体、范围、效力等等。2011年3月11日最高院王胜俊院长在第十一届全国人民代表大会第四次会议上作报告时指出，制定《关于案例指导工作的规定》，及时发布典型案例，加强对疑难复杂案件的审判指导。所以说，案例指导不仅在制度上正在逐步完善，而且正在从应然走向实然。但是，当前具有中国特色的案例指导制度毕竟还是不成熟的。
笔者通过问卷调查方式，向F市法院54名法官（其中F市中院7名，Y法院3名，其他基层法院44名）调查了有关案例参考的实践做法，首先调查的问题是：“当你遇到法律漏洞时选用哪种裁判方法？1、参考政策及当地习惯；2、向上级法院请示；3、参考已生效的案例。”调查结果是，约26%的法官选择“参考政策及当地习惯”，约63%的法官选择“向上级法院请示”，只有11%的法官“参考已生效的案例”。再对选择“参考案例”的法官进一步问及参考案例的来源是什么时，50%的法官选择参考最高院公布的典型案例，50%的法官选择到网上搜索相类似的案例，无人选择参考国外的案例。最后对参考案例的法官问及在案例参考时会考虑到哪些因素时，有三分之一的法官选择考虑当事人的经济状况；有三分之一的法官选择考虑民众的意见；其余的法官选择考虑合议庭及审委会的意见。
上述F市法院的现状是我国民事裁判中适用案例参考的一个缩影，是对类似案件法律适用不统一及裁判结果大相径庭的一个真实写照。由此可见，在最高院推行案例指导制度的进程中，虽有法官采取案例参考的方法，但仍然有诸多问题需要注意。
1、案例参考的裁判使用比例较小
从F市法院的调查来看，只有11%的法官遇到法律漏洞时选择参考已生效的案例，由此可见，在裁判实践中适用案例参考的方法的比例较小。我国是成文法国家，不承认判例法制度，在审判实践中并不把案例作为一种法的渊源。大多数法官在内心形成了这种观念，再加之受到以往经验的影响，很多法官，特别是一些军转干的法官，对于案例参考一直持排斥或者否定的态度。这种错误的认识使那些习惯于“循规蹈矩”的经验型法官不敢逾越案例参考这条鸿沟，从而导致采取案例参考方法进行裁判案件的使用比例较小。
2、参考案例的来源混乱与不足
大多数法官遇到法律规定不明确或者漏洞时，会查阅《人民法院报》、《最高人民法院公报》、《中国审判案例要览》、《人民法院案例选》、《人民司法》等报刊杂志上刊登的典型案例，还有一些法官为了省事，干脆就在网络中搜索。这些做法虽是可取的，但是由于没有形成统一的案例数据库，典型案例分布换乱，不能及时有效的找到目的参考源，加之数量不足能难满足千差万别的个案需求。笔者在北大法律信息网将Y法院处理的承包地征收补偿费用分配纠纷的案由输入检索时发现：最高院发布5种报刊杂志，加上各省高院及其他的报刊杂志更是枚不胜举，但是从数量上来看只有15件。在这15件中，搜集出嫁女能否获得土地补偿费问题时，发现与Y法院要处理案件相似的更是屈指可数。
3、案例参考时随意性较大
案例参考的随意性主要是由于没有相应的方法对案例参考进行规制，法官在面对多种困扰因素时，不知如何权衡利弊而表现出来的自由性。从对F市法院的调查来看，在案例参考时会考虑到哪些因素时，有三分之一的法官选择考虑当事人的经济状况；有三分之一的法官选择考虑民众的意见；其余的法官选择考虑合议庭及审委会的意见。虽然这只是对一个基层法院的调查，但笔者相信，由于我国经济社会的多样性与复杂性，在全国法院系统中案例参考时的随意性远不止上述三种情形。由于对案例参考的技术方法没有进行规制，法官在民事裁判实践中只是“摸着石头过河”，导致法官在参考案例时呈现随意性较大的情形。主要表现为：其一，寻找参考源的随意性较大。在参考案例时可能找到多个先前的案例，不是利用正当的方法进行甄别和判断，而是随意地找一个可能不符合本地实际的案例进行草率的参考。其二，参考案例决策的随意性较大。在面对多种困扰因素时，不知该如何权衡利弊。例如，Y法院在参考《中国审判案例要览》中的“宜宾案”时，对于如何权衡困扰案例参考的因素，法官之间存在分歧。有的法官认为应当考虑社会效果，因为一旦支持了原告王某的诉讼请求，会有很多类似的案件到法院来，造成集体诉讼，如果处理不当还可能导致集体上访事件的发生。有的法官认为应当考虑到当事人的经济状况，因为当时的土地补偿费已经分配完毕，如果支持原告的诉讼请求，那么钱从何来呢？会使以后的执行工作陷入僵局。当然，案例参考的随意性不只是表现在这两个方面，但是要解决案例参考时随意性较大的问题，就应当遵守一定的方法，从而使案例参考逐渐走向规范和成熟。
之所以出现上述问题， 主要有历史层面、制度层面和实践层面的原因。（1）历史层面：在古代社会虽然提出过注重“例”的作用，但是“例以辅律”的思想占据主流，即使注重“例”的作用，也是作为“律”的一种补充方式，这种历史思想主流影响着案例参考的使用。（2）制度层面：其一，我国是成文法国家，不承认判例制度，在审判实践中并不把案例作为法的一种渊源，法官裁判案件必须“以事实为根据，以法律为准绳”。其二，案例参考的前提是法律出现漏洞，随着我国法律体系逐渐完备，法律的漏洞逐渐减少，模糊地带逐渐清晰，从而使案例参考的使用空间逐渐缩小。其三，案件请示制度的影响，在法律规定不明确，法官对案件无所适从时，一般是把裁判的责任推给上级法院，采用案件请示的方法予以解决。究其原因还在于，法律适用错误是上级法院对下级法院未生效的裁判发回重审或改判的一个法定情形，并且发回重审或改判与法官的绩效考核挂钩，因此，造成法官裁判案件时不轻易适用案例参考的方法，而是选择向上级法院请示。（3）实践层面：其一，传统裁判观念的因素，面对法律漏洞，传统观念一般是寄希望于立法的完善，而不是利用现有的司法资源进行裁判。由于立法程序的繁琐，不可能及时有效对法律作出修正，传统观念往往不能达到及时裁判案件的效果，而案例参考的方法则不同，是利用现有司法资源的一个形式。 其二，裁判经验的因素，面对一个案件，法官首先是看有无法律规定，有没有裁判过类似的案件，如果没有，很少法官会尝试案例参考的方法。由于对裁判经验感知的依赖，导致影响案例参考种种问题的产生。
三、工具探索：案例参考的技术方法
“法院虽不应固定，然而判例则应该固定，以便做到裁判只能是法律条文的准确解释。如果裁判只是法官私人意见的话，则人民生活在社会中将不能确切地知道他所承担的义务。”[6]案例参考虽然是在法律出现漏洞时作为一种补充方式才使用的，但并不意味着法官可以随意的参考，草率地做出裁判。而是要遵循的一定的技术方法来规制案例参考过程中可能出现的问题，否则将丧失法律的权威和民众对司法的信赖。
（一）顺位选定法
1、优先参考最高院公布的案例，兼顾参考其他案例
我国民事诉讼实行四级两审终审制，最高院对各级人民法院监督指导，这种体制决定了最高院发布的案例应当参照。同时，从法律统一适用的角度来看，最高院发布典型案例能够起到统一案例参考标准的功效，也有利于地方各级人民法院裁判的案件达到“同案同判”的效果。2010年11月26日实施的最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案件时应当参照。”根据该规定，我们可以看出其明确了最高院发布的案例的效力定位，即各级人民法院审判类似案件时“应当”参照。
